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本文刊于2023年11月29日《經濟日報》第11版，原題為《積極穩步推進城中村改造》

城中村改造是民生工程，也是民心工程。2023年4月，中共中央政治局召開會議指出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造。在超大特大城市積極穩步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的一項重要舉措。7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

城中村事關城市經濟發展社會穩定

城中村的由來、發展及存在的問題？為什么強調積極穩步推進城中村改造？

王偉進（國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任、研究員）：城中村的出現與快速城鎮化以及我國城鄉不同的土地制度有關。改革開放后，我國城鎮化持續快速發展，常住人口城鎮化率從1978年的17.9%增加到2022年的65.2%。人口增長、產業集聚要求城市空間相應拓展，城市土地資源無法滿足需求，便征用農村土地，而農村的宅基地和自留地權屬較為復雜，征用難度也較大，通常得以保留下來，進而形成了“城中村”現象。大城市里的這些城中村可以為外來人口提供成本較低的住所和生產交易場所，助推城中村的橫向和縱向擴展，最終塑造了城中村的空間形態。

一般而言，城中村會經歷興起、快速發展、穩定和轉型等生命周期。在興起階段，城中村因農民進城和城市快速擴張而形成，自然村落被城市建筑包圍。在快速發展階段，城中村人口急劇增長，建筑規模擴大，商業和社會服務設施逐漸興起，經濟社會活力提升。在穩定期，城中村基礎設施逐步完善，社區管理趨于規范，居民生活也相應得到改善，成為城市的特殊組成部分。在轉型期，隨著城鎮化進程和城市更新政策推進，城中村開始面臨拆遷、改造或升級，以適應城市高質量發展需求。我國城中村的發展，也大體經歷了這樣一個過程。

城中村是城鎮化的產物，它以相對低廉的生產生活成本，服務了城市的發展，也支撐了無數外來務工人員在城市安居樂業。但也要看到，城中村普遍存在公共衛生安全風險大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設施落后、環境臟亂差等難題。一是規劃和建設較為混亂。表現為宅基地、工業用地、商業用地相互交織且違章建筑較多，“一線天”“握手樓”“貼面樓”普遍存在。二是公共基礎設施不足。不少城中村缺乏與人口規模相匹配的交通、教育、醫療等設施，居民日常生活便利性較差。三是公共安全隱患較大。城中村地帶的房屋質量欠佳，維護也不及時。小商販、小作坊多，食品安全等問題也難以得到保障。這些因素再疊加城中村高密度的人口，導致公共安全隱患較大。四是土地矛盾糾紛較多。城中村土地在規劃、征用、拆遷、土地收益分配等方面存在矛盾，村集體開支和重大工程建設等也缺乏有效監督。五是社會治安問題較多。城中村流動人口規模較大，給社會管理帶來諸多挑戰。

在超大特大城市實施城中村改造，將分三類積極穩步推進：具備條件的城中村實施拆除新建；不具備條件的不可強行推進，要開展經常性整治提升，防控風險隱患；介于前兩類之間的實施拆整結合。城中村改造包括城鎮開發邊界內的各類城中村，具體范圍由城市人民政府結合實際確定。優先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造，成熟一個推進一個，實施一項做成一項。

由于城中村改造牽涉面廣，事關城市經濟發展和社會穩定，需要積極穩妥推進。一方面，要積極推進城中村改造，這是促進投資、擴大內需、提升經濟活力的重要舉措，也可為城市發展騰挪空間、提升效益，并有利于解決當前城中村在公共服務、社會管理中存在的問題，進而更好滿足人民對美好生活的向往。另一方面，要穩步推進城中村改造，因為其土地產權等較復雜、建筑物質量參差不齊，改造不僅會影響轄區內的城市風貌和文物保護，而且會牽涉外來人口的生產生活成本，是一項牽一發而動全身的系統性工程，必須前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進。改造過程必然需要土地管理、規劃、建設、社會管理等部門協同，需要政府投入和社會資本聯動，需要體現人民城市人民建、人民城市為人民的要求。

我國一般將城區常住人口1000萬以上的城市稱為超大城市，將城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市稱為特大城市。根據第七次人口普查，全國超大城市共有7個，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市共有14個，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。這些城市人口規模較大、經濟實力較強、治理水平較高、市民素質整體較好，大多是區域重要城市中心。同時，這些城市較早遇到城中村的一些問題，也積累了不少拆遷、改造和升級的經驗。此次城中村改造在超大特大城市積極穩步推進具有先行優勢，也具有重要示范效應。

空間治理與社會治理相結合

各地在創新推進城中村改造方面，形成了哪些可供借鑒的經驗做法？

邊蘭春（清華大學建筑學院教授、中國城市研究院院長）：城中村改造是城市發展轉型從增量發展到存量更新、從粗放式發展向集約式高質量發展轉型的重要環節。2015年中央城市工作會議提出，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。2019年中央經濟工作會議首次強調“城市更新”這一概念，提出要加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發展租賃住房。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，實施城市更新行動。2023年7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》提出，“積極創新改造模式”“努力發展各種新業態，實現可持續運營”。

城中村改造要鼓勵不同發展條件下的政策設計和改造模式創新。伴隨著改革開放城鎮化進程加快，城市增量拓展的土地開發速度與規模遠遠超過了對既有建成環境的更新改造。進入新世紀以來，隨著城鎮化水平的提高和對增量擴張資源環境的制約，推進建成區環境品質提升、關注存量更新逐漸成為超大特大城市規劃建設的重點。北京、上海、天津、深圳、廣州等地相繼出臺了城中村改造的相關政策，且隨著多樣化更新改造模式的探索，政策重心逐漸從與土地開發聯動式的“大拆大建”轉向多種模式并存，鼓勵“城村聯動”“多元主體”“原位改造”“漸進更新”“統租運營”“產居互動”等，更加全面地評估城中村的歷史成因、功能轉化、社會價值、相關利益以及更新路徑等。

在實施城市更新行動的大背景下，超大特大城市的城中村改造既是改善城市空間品質的過程，也是優化城市社會治理的進程。即使同為超大特大城市，但不同的城中村特點各異，應在基本政策框架內實現“一村一案”，并結合城市發展轉型、不同發展條件進行政策設計和改造模式創新。

近年來，廣州采取分區分類的做法，形成了全面改造和微改造兩種模式。一方面，堅持“政府不直接投資”原則，通過政府主導、市場參與的方式，采取協議出讓或村自改等路徑，對重點地區的城中村實施全面改造，實現城中村社區向城市社區的一次性轉化，包括村委會向居委會轉化、集體土地向國有土地轉化以及農村管理向城市一體化管理轉化等。另一方面，對一般地區的城中村強調“原地更新”的基本方向，立足權益明晰過程的復雜性以及實施運營的長期性，堅持“政府少量或盡量不投資”和“不進行商業性房地產開發”兩項原則，進行城中村拆違、功能完善、設施配套、環境提升等微改造，推動城中村集體經濟組織管理和基層治理的轉變。

深圳把城中村的“拆、改、留”與住房供給保障、多元文化傳承以及城市治理提升緊密結合，逐步形成了平衡社會多元主體的社會共識和價值導向，在探索存量用地再開發方面取得一定成效。在水圍村、新圍仔村等地，通過實施城中村綜合整治、引進物資營管、社區居住與商業運營等，實現廉租住房、人才公寓的就地改善升級和城市公共服務的有效配置，為推進城中村改造積累了寶貴經驗。此外，深圳還有兩個代表性案例，即南頭古城的更新改造和沙井村古墟新生計劃。兩個項目的改造模式雖有差異，但都強調政府規劃統籌協調、經營主體運營實施、歷史文化新生引領的基本原則，把文化導向、社區營造介入城中村改造。兩個案例都摒棄了對原有城中村的大拆大建，同時在實施運營上又各不相同，南頭古城政府、企業合作的“統租”運營，為持續性的業態優化和品質提升提供了借鑒；沙井古墟發揮“融合設計”的場景營造、風貌活化和有機更新等，為歷史村落的活化再生奠定了基礎。

與之相比，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》和《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》并沒有將存量集體建設用地上的建筑納入城市更新行動中，而是結合北京城市總體規劃，在政府統籌主導之下，結合城市空間結構的優化布局和功能完善進行更新改造。具體而言，有的是結合城市生態環境優化開展綠化隔離地區城中村拆除再安置；有的是結合歷史風景資源保護進行整治再優化；還有的是結合城市創新空間的功能需求進行土地整備。類似的城中村改造思路和探索在上海和杭州等城市也有不少實踐。

從國際視角看，在城鎮化發展進程中，很多城市也出現過形態類似、成因多元的諸如城中村式的外來人口聚居地區。事實證明，空間治理必須與社會治理相結合，必須轉變更新理念，逐步建立起更具包容性的規劃方向和創新模式，鼓勵社會多元參與，使之成為城市可持續發展的新動力和活化劑。

帶動城市片區功能提升產業升級

城中村改造將在優化住房供給結構、促進城市高質量發展方面發揮哪些作用？

李昕（華南理工大學建筑學院副教授）：城中村改造是實施城市更新、實現城市高質量發展的重要途徑。其改造重點是撬動制約城市品質提升的短板弱項，同時通過釋放寶貴的土地資源帶動整個城市片區功能提升和產業升級。

此輪改造針對超大特大城市城鎮開發邊界內的各類城中村，而棚戶區改造是在全國范圍內完成城市和國有工礦等集中連片棚戶區改造。從2005年開始，遼寧在全國率先開始大規模棚戶區改造，到2009年基本完成城市集中連片棚戶區改造，2010年起又開始國有工礦企業棚戶區改造。具體來說，城中村改造的模式更多元、驅動更市場化、目標更綜合，與棚戶區改造的不同之處主要體現在以下方面。

一是地域分布不同。此輪城中村改造主要針對21個超大特大城市。而棚戶區改造則是全國性的，覆蓋大量三、四線城市。

二是改造范圍不同。城中村改造主要針對城市范圍內的集體建設用地，包括宅基地等。而棚戶區改造則主要針對城市和獨立工礦的國有土地。

三是改造實施模式不同。城中村改造采取政府引導、市場運作的模式，改造方式包括拆除新建、整治提升、拆整結合等。而棚戶區改造則采取政府主導的模式，改造方式以拆舊建新為主。

四是改造資金來源不同。城中村改造堅持多渠道籌措資金，政府、村集體、專業化機構、社會資本等形成合力。而棚戶區改造則主要來自政府財政投入和中國人民銀行、國家開發銀行的專項貸款。

在超大特大城市積極穩步推進城中村改造，是黨中央、國務院審時度勢作出的重大決策部署，對消除各類安全風險隱患、改善居住條件、優化住房供給結構、完善城市功能、拓展城市發展空間、促進經濟增長和城市高質量發展等具有十分重大的意義。

目前，住房和城鄉建設部城中村改造信息系統已投入運行，入庫城中村改造項目超160個。各地正按照部署，扎實開展制定配套政策、摸清城中村底數、編制改造項目方案等工作。城中村改造將在有效擴大內需方面發揮重要作用，預計全國21個超特大城市城中村改造產生的直接投資和帶動的其他投資合計超過25萬億元。除此之外，以下方面也備受關注。

一方面，將城中村改造與保障性住房建設相結合。城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規模，原則上應當按一定比例建設保障性住房，具體比例及保障性住房的規劃設計和建設管理辦法由城市人民政府確定。鼓勵將村民富余的安置房以小戶型為主單獨設計、集中建設并長期租賃用作保障性租賃住房。鼓勵在妥善做好原有租戶安置搬遷、租金基本穩定的前提下，將城中村房屋整體長期租賃并改造提升用作保障性租賃住房，防止出現新的城中村。例如，深圳福田區水圍村通過“綜合整治+統租運營+人才公寓”推動政府、國有企業、村集體企業三方合作，將該村29棟村民樓統租改造為504套青年人才公寓，全部提供給轄區企業人員，助力城中村產業結構轉型升級。

另一方面，推進歷史文化保護和活化利用。城中村年代悠久，保存著不少文物古跡、歷史建筑，在歷史空間活化、城市風貌提升等方面，應根據城市產業發展規劃，合理安排產業布局，引入優質產業項目，促進產業轉型升級。例如，深圳南頭古城改造項目采用多種保護方式，對7處文保單位和9處未定級文物、1處歷史建筑進行保護與修繕，打造了7處歷史場景博物館，不僅繼承和弘揚了民族與地方優秀傳統文化，而且實現了歷史保護與城中村空間共生、文化共生。

總體來看，國家發布超大特大城市城中村改造的一攬子政策，短期內將通過市場化程度更高的改造項目激發上下游相關產業發展活力、帶動有效投資和消費。長遠來看，也將通過城中村改造的有序推進，實現人居生態環境改善、土地高效利用、產業轉型升級，進一步推進以人為核心的新型城鎮化，建設宜居、韌性、智慧的現代化城市。