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“這就需要盡快把公共交通列入國家基本公共服務清單，明確它的性質和各級政府分擔的補貼比例，讓各方面的保障更有依據。公共交通納入國家基本公共服務清單之后，也給地方政府的資金安排提供了依據，在地方財政支出中，將公共交通納入優先級、進行優先保障。”

二是公交自身的優化。2012年全國擁有公共汽電車運營車輛47.49萬輛，而在客運量少了近一半的情況下，2022年年末全國擁有公共汽電車增加到70.32萬輛。“公交公司自然無法承受。”

“不得不承認，我們并不能無限制地提供一種公共服務水平，只能是按照經濟水平提供合理的公共服務水平，即公共交通必須做一些收縮、優化，認清哪些地方必須要保障公交，哪些地方有很多種出行方式，可以減少一些公交服務。”

徐高則認為，要解決公交運營困難的局面，最主要還是要化解地方政府當前的財政困境。第一是要把經濟增長穩住，出臺穩增長的政策；第二要支持房地產的健康發展；第三是要給地方政府更多的發債空間和融資渠道；第四，對于地方政府存量債務，單靠地方政府自身很難化解，還是需要中央出臺一攬子政策加以解決。

地鐵如何避免成為如今的“保定公交”？

“我覺得，未來地鐵面臨的運營成本矛盾可能要比現在公交車的要大，因為從很多其他城市的經驗來看，它的成本壓力比公交車要高，維護成本也更高。”蘇奎在接受對話時這樣說。

地鐵也是當今社會生活中不可缺少的交通工具之一。除了速度快、不會堵車的印象之外，地鐵還有一個特點就是“貴”，正所謂“地鐵一響，黃金萬兩”。

蘇奎指出，與公交車相比，地鐵是一個相對昂貴的出行方式，使用時間越久，越能發現地鐵的運營成本之高。“紐約地鐵設備已經六七十年沒有更換，都是破破爛爛的，不是不想換，是沒錢換。”

此外，他還表示，地鐵的固定成本也很高，撤掉一條沒有客流的公交線路很容易，但地鐵線路建好之后，就沒有辦法輕易撤除了。

蘇奎介紹說，地鐵的成本很高，每人每次乘坐地鐵的成本至少是12-15元，如果是客流量低的線路，成本可能超過15元。但乘客每人支付的平均票價一般不超過3元。

地鐵運營成本和固定成本都很高，并且靠賣票并不能回本，但為什么仍有城市愿意舉債修地鐵？

“地鐵也是一個公益性的基礎設施，只從賣票收入看地鐵投資回報率，過于狹隘了。”

徐高解釋說，地鐵對社會的貢獻不僅僅體現在賣票收入上，還體現在便捷居民出行、提高生活水平、活躍經濟活動、增加稅收、提升城市品質等方面，這些都應該算成地鐵的投資回報率。“想要靠地鐵項目本身掙錢，不符合公益項目自身的規律。還是要算大帳，將社會效益全部考慮進來，通盤計算投資回報率。”

也正是因為如此，各個城市紛紛開始規劃地鐵建設。但隨著國家提高地鐵門檻，不少城市暫時難圓“地鐵夢”。

早在2018年，發改委就發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》。《意見》顯示，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。此外，對客流強度也有明確的要求。

連客流量較高、地鐵盈利能力強的深圳地鐵今年都被砍掉了2條線路。

據微信公眾號“深圳發布”6月26日消息，深圳軌道交通五期已經開工建設，共11條線路，規劃線路總長185.6公里、總投資1952億元。而在2022年發布的深圳軌道交通第五期規劃環評首次公示中，《深圳市城市軌道交通第五期建設規劃（2023-2028年）》包含13個建設項目，規模約226.8公里。

“深圳發布”2022年8月26日發布的深圳市城市軌道交通第五期建設規劃方案示意圖

除深圳外，杭州的地鐵項目被砍掉4個。據都市快報報道，2021年7月，杭州地鐵官網發布的《杭州地鐵四期建規環評公眾意見征詢》中，建設規劃共12個項目，包含5個新建項目和7個延伸項目，總里程數244.8公里。而微信公眾號“杭州發布”今年7月消息顯示，杭州地鐵四期線路里程共計152.9公里。其中，延伸線項目5個，新線項目3個。

受訪的城市管理專家認為，過去的地鐵發展思路是以地鐵來引導城市擴張，但目前中國城市從高速擴張期進入相對穩定期，人口甚至進入下行周期，這個思路就不適用了，地鐵引導城市擴張的功能應該被弱化，回歸到最基本的交通功能。

“目前，我國城市進入穩定期和高質量發展時期，我認為地鐵已經基本完成了它引導城市擴張的使命，所以地鐵審批和建設標準就要從交通功能方面考慮。”

徐高則認為，提高地鐵門檻是為了規范地鐵建設，提升地鐵建設的效益。

他解釋說，提高地鐵門檻有利于把地鐵資源投入到效率更高的地區，盡可能提高地鐵的社會效益。同時，地鐵投資較大，如果一些財力有限的地區強行進行地鐵項目投入，可能給這個地區帶來較重的財政和債務負擔、擠出地方政府其它的支出。“如果地方政府財力有限，花錢建地鐵之后，可能沒辦法在其它一些民生項目上進行投入。地鐵有它的好處，但它只是整個城市綜合服務的一環，還是要考慮均衡發展”。

由于地鐵高企的造價和老化翻新成本，以及很難盈利的現狀，有觀點提出，地鐵本就應該是少數特大城市的專利。

對此，蘇奎表示，地鐵的建設和人口規模有關，但更核心的問題是城市結構，如果城市結構非常緊湊，幾百萬人的城市，地鐵也可以運營得很好，例如香港2022年底人口為733.32萬，但該地區地鐵客運量在中國可以進入前三，僅次于北京和上海。

“而內地的城市大部分并不是一種緊湊型的城市結構，從這個方面來說，很多城市確實不一定適合建地鐵。”

目前，我國54個城市開通運營城市軌道交通線路，各地地鐵或多或少都存在靠政府補貼的情況。

據界面新聞報道，據不完全統計，2022年，北京地鐵母公司北京基礎設施投資拿到的補貼最多，達到了262.86億元，比2021年又增加了48億元。杭州地鐵的補貼2022年也大幅增加，達到了94.69億元，是補貼額第二高的公司。

此外，重慶、鄭州、蘇州、青島、成都、寧波、南京等地的軌道交通公司，去年拿到的政府補貼額也超過50億元。長春、長沙、西安、廈門、天津等地軌道交通公司的補貼額超過30億元。

深圳地鐵是大型地鐵公司中獲得政府補助最少的，但去年補助額也在增加。2021年深圳地鐵只獲得1.37億元補助，2022年增加至5.31億元。

鑒于地鐵的高成本、低票價，蘇奎表示，“不對地鐵進行補貼是不可能的。”

他指出，世界上，只有香港地鐵是沒有補貼的。“但要注意的是，香港地鐵沒有直接的資金補貼，但有間接的政策支持。”

蘇奎分析稱，香港地鐵能夠盈利主要有三個原因：一是地鐵利用率高、客運量高，這是由香港的城市結構決定的；二是票價高，以地鐵成本來定票價；三是對地鐵進行綜合開發，利用地鐵流量變現，包括廣告、租賃商業空間、地鐵站中和地鐵出口的物業等。

香港市民出行乘搭港鐵。圖自視覺中國

蘇奎表示，目前，內地很多城市都在學習香港地鐵的綜合開發舉措。

未來的地鐵票價會向香港看齊嗎？對于這個問題，蘇奎回答說，內地不太可能學習香港的定價方式，因為地鐵屬于公共交通，可能會適當調整票價，但仍然會在政府補貼下，把地鐵和公交車票價定在大多數人可以接受的水平。

徐高同樣認為，如果地鐵為了掙錢而提高票價，會增加居民的出行成本，大大降低百姓的福利水平，引發怨言。

“所以政府補貼地鐵這樣的公益項目是很正常的，符合經濟規律的。”他總結說。

如今，人們的出行方式越發多樣化，雖然公交車客流量逐漸減少，但要看到每年仍有幾百億人次需要乘坐公交出行，所以“停運”不應該成為公交企業解決問題的辦法。

而目前一些公交企業的困局也給城市地鐵敲響了警鐘：該如何采取行動，才能化解地鐵未來可能面臨的運營成本與社會效益的矛盾。

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