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解體與重構

當前對干旱風險治理比較突出的問題，恰恰出現在基層。

改革開放以后，隨著人民公社體制解體，鄉村的水利體系逐漸解體了。主要表現在兩個方面：

一是公共權力的退出。

在“加強經營管理，講究經濟效益”水利工作方針指導下，國家和集體均退出了水利體系的管理與維護，各種中小型抽水泵站相繼承包給個體經營，大型機械維修更換添加都需要巨額投入，隨著抽水收入越來越少，經營者無錢投資，鄉村兩級也無錢投資。

二是社會的分化。

原來是以村集體、組集體為最基本的行動單位，農戶只是集體的構成要素，只要自上而下地發出一個號召或招呼，就可以實現村組的集體行動。但是分戶經營后，農戶成了一個個自主的利益主體，每戶都圍繞自身的利益決定是否參與水利的集體行動。有的農戶不交水費，有的農戶毀渠種田，有的農戶寧可自己抽水……有關水利的行動出現了分化，并且沒有一種力量可以重新整合這種分化，最終導致了水利體系的癱瘓。

8月13日，在江西省九江市都昌縣周溪鎮一處稻田，農民利用抽水泵灌溉保苗。（資料圖/新華網）

近期筆者調查了江西、安徽相關地區的鄉鎮干部，他們都反映，當前抗旱主要困難是一些溝渠、排灌站等田間水利工程需要維修。這些正是公共權力缺位與社會組織無效造成基層治理干旱風險能力的相對不足。因此有必要重新建構主體間關系結構，提升水利體系末端的治理能力。

首先，提供更為完善的水利公共產品。

雖然前兩年，針對農村水利體系，國家開展了“最后一公里”的整治行動，但是有些地區反映因資金投入有限，并未全覆蓋。這些未整治的末端體系正是這次抗旱的重點與難點。

在當前資源輸入型的鄉村治理時期，很難再從村莊內部抽取資源來提供水利公共產品。所以，有必要在財政允許的前提下增加水利建設的資源投入，進一步完善水利體系末端設施設備。

農村水利設施老化問題存在已久

其次，增加村社集體的統籌能力，將分散的農戶組織起來。

經過四十余年的改革開放，我國經過了一段快速城鎮化、現代化的階段，已經從“鄉土中國”發展成了“城鄉中國”，農村的主體結構與資源結構發生了重大變化。在主體結構方面，主要表現為“基層組織、合作社/農業公司、種田大戶、以老年人為主的散戶”等主體根據村莊實際排列組合的不同結構；在資源結構方面，表現為務農收入成為家庭收入的補充，土地正在不斷向少數村民集中。

這些變化為村集體增加統籌能力奠定了經濟與社會的雙重基礎。村集體可以根據各村實際挑選出種田大戶、合作社等作為中間主體，讓他們負責規范村民的行為，防止人為損壞，在水利體系末端治理中發揮關鍵組織功能。

當然，水利體系末端治理與地方經濟條件也存在很大的關聯性。筆者在浙江調查時，一位種田大戶介紹，村莊內部的水利體系完備，高溫干旱對灌溉并未造成任何影響，并且村集體承擔了灌溉的電費。在那里，水利公共產品完全由國家和村集體提供，作為終端的農民只管消費。

結語

總體來看，我國應對干旱風險治理能力很強，國家在提供大型水利公共產品方面，基本上實現了全覆蓋；在政治引領組織下的科層體制可以隨時調動體制積極性，及時應對風險；水利體系末端治理能力在東中西部有一定的差異，但是整體能力也在不斷提升。

有專家認為，“全球范圍內，至少近十年或更長時間都將頻發這種高溫天氣，甚至出現超高溫天氣?！彪S著地球溫度的升高，觸發氣候系統變化，極端熱事件、強降水、農業生態干旱的強度和頻次以及強臺風（颶風）的占比都將增加。

未來高溫干旱自然風險會如何考驗現有體制與技術的治理能力，這需要國家與社會保持警惕，同時不斷提升風險治理能力的現代化水平。

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