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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 賀海波】

近期，筆者參加了中部某省的基層綜合執(zhí)法改革課題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層干部普遍偏好綜合執(zhí)法力量能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在Z市調(diào)查一個沒有參加執(zhí)法力量下沉試點的普通農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，一位50多歲的老鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建議在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速設(shè)置執(zhí)法下派機(jī)構(gòu)。X縣的一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，綜合執(zhí)法中心與公安派出所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的兩把刀子。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視野中，執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)為何如此緊急、如此重要？執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，是否就可以輕松解決當(dāng)前的治理難題？

實際上，就調(diào)查的整體經(jīng)驗來看，對法治的想象與法治的實踐之間還存在較大的差距。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要綜合執(zhí)法這把“刀子”

Z市C鎮(zhèn)是全國309個革命老區(qū)之一，屬于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，15個村，1個社區(qū)，戶籍人口有2.4萬余人，耕地有11萬畝，其中水田6萬畝，旱地5萬畝，另有山林3萬畝。

從人地比看，土地相對充裕，農(nóng)民外出務(wù)工相對晚一點，但是當(dāng)前也和全國一樣，年輕人絕大多數(shù)都外出務(wù)工了，老年人在家務(wù)農(nóng)。近幾年來，1970年代出生的村民因不斷為勞動力市場所排斥而陸續(xù)返鄉(xiāng)，而80、90年代出生的村民仍處于個體勞動力鼎盛期，具有較強(qiáng)的市場競爭力，還沒有被迫返鄉(xiāng)的情況。

就是這樣的一個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，筆者與鎮(zhèn)工會主席交談時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前至少有三個方面需要執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

一是環(huán)保方面。

水污染、大氣污染等都比較嚴(yán)重，但是無法治理。比如秸稈焚燒，現(xiàn)在有法律了，但是實際上沒有什么處罰，既沒有罰款，也沒有拘留，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻要背負(fù)屬地責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映到派出所，派出所說，法律規(guī)定由環(huán)保部門管，他們管不了。而在環(huán)保部門設(shè)置上，全市就一個環(huán)保局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法主體。遇到秸稈焚燒還田，鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管去講法律，一次罰款50元；老百姓說，“給你500元，我可以都燒掉吧？！”

一處正在燃燒的玉米秸稈地（資料圖/新華社）

二是農(nóng)業(yè)方面。

首先，在種子、化肥、農(nóng)藥等質(zhì)量打假方面，比如單看種子，當(dāng)前市場上的品種非常多，一個小農(nóng)資店就有60多個品種，來自五湖四海，僅油菜就有幾十個品牌，老百姓根本無法分辨其中真?zhèn)危杂胁畛兀粋€周期忙下來就可能顆粒無收。

其次，市場價格無人監(jiān)管。全鎮(zhèn)小型農(nóng)資商店超市不低于30家，開辦這些商店超市幾乎沒有什么門檻，普通農(nóng)民都可以參與。其中價格混亂，特別是一些所謂的新品種，任由店家說了算，老百姓根本無法判斷到底多少錢才是合理的。

三是農(nóng)民建房方面。

本來設(shè)定的組織體系是由農(nóng)辦牽頭，國土、城建、房管等三、四個單位聯(lián)審聯(lián)批。但是到實踐中監(jiān)督執(zhí)法時，城建只管房屋高度和排面一條線，房管只管有無房產(chǎn)證，國土只管有無土地證，出了違法問題就相互推諉，誰都不管。

后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好將責(zé)任壓到村干部監(jiān)管，村干部只好天天守著，但是也不可能守得住。農(nóng)民按規(guī)定只能建200平方米，但實際上建了300平方米，并且稍不注意，很快就建起了，然后也不知道應(yīng)該由誰來執(zhí)法拆除。

確實，在全國各地鄉(xiāng)村調(diào)查，這些方面都是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點或中心工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此重視，主要是因為近些年來國家加強(qiáng)了環(huán)保和土地用途管制，自上而下的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，最終配以嚴(yán)厲地追究責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)最低一級屬地責(zé)任，沒有辦法向條線推諉責(zé)任，也沒有可用的策略手段避責(zé)；當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系未完善，治理能力還比較有限，于是特別希望執(zhí)法力量能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為解決這些難點工作的一把“刀子”。

資料圖來源：人民網(wǎng)

綜合執(zhí)法這把“刀子”的治理結(jié)構(gòu)與功能

筆者及調(diào)研團(tuán)隊深入X縣J鄉(xiāng)和W鎮(zhèn)作了比較深入的調(diào)研。

J鄉(xiāng)屬于一般農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口5.2萬人，常住人口僅1-1.2萬人，并且60歲以上老人接近60%，外出務(wù)工者以建筑行業(yè)為主，以家庭為單位，務(wù)工與務(wù)農(nóng)收入各占一半。

W鎮(zhèn)在X縣屬于中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口4.6萬，常住人口1萬，耕地6.4萬畝，其中水田3.6萬畝，另有林地1.2萬畝，境內(nèi)兩條河可采河沙。

這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)也不是城郊鎮(zhèn)，與Z市C鎮(zhèn)性質(zhì)相同。在2022年10月，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革試點工作。

縣編辦核定J鄉(xiāng)綜合執(zhí)法中心編制為7人，其中1人為其它單位劃轉(zhuǎn)，縣城管局下派1人，新招2人，空編3人。J鄉(xiāng)原有工作人員36名，成立綜合執(zhí)法中心后可增加到43人。W鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心編制數(shù)亦為7人，空編2人，工資由縣財政撥發(fā)，辦公外出執(zhí)法交通用餐等費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實報實銷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將原200平方米的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通客運中心修繕后作為綜合執(zhí)法中心辦公場所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求綜合執(zhí)法中心定期召集國土所、司法所和市場監(jiān)管所等縣條線機(jī)構(gòu)的派駐機(jī)構(gòu)人員一起開執(zhí)法聯(lián)席會議，會商轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法問題。

X縣J鄉(xiāng)和W鎮(zhèn)的執(zhí)法事項主要集中在集鎮(zhèn)管理、耕地保護(hù)、河沙盜采、秸稈焚燒、濫伐林木和河道電魚等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心在基層治理實踐中主要發(fā)揮了如下幾項功能。