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【文/觀察者網專欄作者 劉升、夏柱智】

國家發展改革委等十九個部門在1月28日共同發布了《國家發展改革委等部門關于推動大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化實現高質量發展的指導意見》（簡稱《意見》）。

可能是受媒體標題影響，眾多網友將注意力集中在“鼓勵支持有條件有意愿的搬遷群眾進城落戶”這點，在未看全文的情況下就開始或評論或抨擊。

其實，這《意見》是我國易地扶貧搬遷工作中的又一個重要文件。而易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅戰最具標志性意義的頭號工程，一直都是中央和各級地方政府的重要工作。

《意見》的核心內容，實際上是要推動易地搬遷安置區融入新型城鎮化，從中也可以看出兩方面問題：

一方面，盡管到2020年我國的易地扶貧搬遷安置區已經全部建設完成，所有易地扶貧搬遷群眾已經全部實現搬遷入住，但到了2023年，易地扶貧搬遷的城鎮融入仍然沒有完成；

另一方面，易地扶貧搬遷的城鎮融入已經成為一個依靠自身甚至少數幾個部門都難以解決的問題，所以不得不依靠十九個部門聯合發出《意見》。

要了解此次國家之所以如此重視地推出《意見》，就需要先弄清當前易地扶貧搬遷的城鎮融入背景和現狀。

在2015年到2020年的5年時間里，我國共在全國22個省（區、市）約1400個縣（市、區）實施易地扶貧搬遷，搬遷總人口1628萬，速度和規模均史無前例。在此期間，全國約建成3.5萬個集中安置區，其中5000多個城鎮安置區，約安置500多萬人，3萬多個農村安置點，約安置460多萬人。簡言之，大型易地扶貧搬遷安置區主要集中在城鎮，尤其是在中西部縣城。

由此可見，易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化的核心問題，還是易地扶貧搬遷群眾的城鎮融入。

圖為筆者曾調研過的易地扶貧搬遷安置區（作者供圖）

筆者及所在團隊從2017年開始在全國各地追蹤調研相關議題，調研發現，當前中西部城鎮地區易地扶貧搬遷群眾的城鎮社會融入呈現出“半融入”的狀態，也就是基本每個搬遷家庭都在城鎮安置區有人，但都不完整，也不會一直都在。

通常的搬遷家庭的結構都是“一家三地”模式：搬遷家庭中的老人因無法在城鎮就業，在城鎮安置區生活只會增加家庭負擔，于是大多已經返回農村，依靠土地自養；搬遷家庭中的青壯年男性長期在東部沿海地區務工賺錢；搬遷家庭中的母親留在城鎮安置區中照顧未成年的孩子讀書。

在這種模式下，顯然只有搬遷家庭中的母親和孩子在形式上融入了城鎮安置區，并不是搬遷群眾家庭的融入。

也就是說，搬遷群眾依靠政府的大力支持搬得出村莊，但是難以融入城鎮，他們的家庭生計模式、家庭結構和普通的農民家庭并沒有差別，采用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城鎮是“半融入”的關系。

此次《意見》的發布，顯然國家已經發現了這個問題，并且將易地扶貧搬遷群眾在城鎮的完全融入看成是一個重要的問題，需要解決，所以提出了六大類十七條具體實施措施。

那么，這些措施是否能夠有效呢？這里提供一個簡單的框架，考察一個群體是否能夠融入遷入地，通常是從遷出地、遷出對象（搬遷群眾）和遷入地這三個角度進行觀察。

遷出地角度

《意見》已經明確意識到，要實現搬遷群眾在遷入地城鎮的融入，不但要保障搬遷群眾在遷出地的利益不受損失，還要能夠為搬遷群眾的城鎮融入提供支持。為此，《意見》指出，“探索整合利用騰退宅基地和碎片化集體建設用地，加快土地流轉”、“盤活遷出地土地資源，不斷拓寬搬遷群眾增收渠道”。

應該說，想法非常好，但實施起來非常困難。一方面，易地扶貧搬遷主要是零星搬遷，大多都是一個自然村搬幾戶，從整體來看，整個村莊的土地仍然呈碎片化；另一方面，遷出地自然條件太惡劣，難以規模經營。

之所以進行易地扶貧搬遷，就是因為經過多年扶貧，剩下的都是最貧困的地區，而易地扶貧搬遷群眾主要都是生活在“一方水土養不起一方人”的地方。簡單地說，就是遷出地自然條件惡劣、脆弱，改造難度大，所以才需要搬遷。而整村（自然村）搬遷的地方，也因惡劣的自然環境沒辦法平整土地，水利、道路等基礎設施條件較差，很難大規模機械化作業，自然也難以流轉。

此次易地搬遷的遷出地主要集中在我國西南、西北等自然環境惡劣的地方。如筆者曾調研的搬遷群眾過去生活在滇黔交界處，房子建在半山崖上，門口就是大河，每天進出門都要通過危險的“溜索”過河，出門去鎮上趕場要走一個多小時，家里的豬都必須拴住，否則掉進門口的河里就找不到了。在這種地方，群眾的土地都是在山里東一塊西一塊自己開墾出來，然后靠天吃飯。

“溜索”（圖自央視新聞報道）

在這種既沒有道路、也沒有水利等基礎設施的山區，顯然要將土地流轉出去非常困難。調研發現，易地扶貧搬遷后的土地真正能夠流轉的非常少，大部分都是讓繼續留在村里的親戚朋友耕種，只要不荒就行，很少有租金。

至于說把宅基地及碎片化集體建設用地流轉出來，那更是無稽之談了。

遷出群眾的宅基地要被復墾出來成為耕地，由于惡劣的自然資源條件，并不是優良的耕地資源。易地扶貧搬遷地區鄉鎮企業很少，集體建設用地非常少、很零碎，復墾出來之后同樣難以作為優良耕地資源。

宅基地及集體建設用地復墾之后，經過自然資源部門驗收形成建設用地指標，利用土地增減掛鉤政策可以“流轉”，但是最終的流轉收益依賴政府收購力度，這又以城市用地指標短缺及政府人為控制價格為前提，并不存在所謂的建設用地指標的市場。

有的貧困地區得到國家政策特殊支持，一畝建設用地指標的價值超過30萬元。但是這特殊政策支持，并不是說，任何地方，只要能復墾出一畝建設用地，其價值就超過30萬元。絕大多數地區的農村建設用地復墾出來，不值錢、政府無力收購、又不能跨區域“流轉”出去。

因此，我們看到搬遷群眾到了城鎮之后，只能依靠打工的工資性收入生活，來自遷出地宅基地、耕地的經營性收入與財產性收入都非常少。