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【文／觀察者網專欄作者 李曉兵】

2016年11月7日上午，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議經表決全票通過了《全國人大常委會關于香港特別行政區基本法第一百零四條的解釋》。這是全國人大常委會第五次解釋香港基本法。

“人大釋法”之后，英國外交部發言人稱，英國對香港立法會近來的形勢發展表示“關切”，在承認人大對香港基本法的解釋權的同時，呼吁中方、特區政府及全體當選議員保持克制，以免損害對“一國兩制”的信心。

美國國務院發言人則表態說對有關香港立法會近來的形勢發展感到失望，并指出“美國強烈支持并珍視香港立法會及獨立的司法，它們自1997年以來根據《基本法》與‘一國兩制’框架在促進與保護特區的高度自治上扮演了非常重要的角色?！?

英國的《衛報》則宣稱“這標志著香港終結的開始”，并認為“這開啟了非常危險的先例，因為中國開始慢慢形成裁決香港的習慣。任何時候他們認為基本法的一些條款不符合當前的政治正確標準，他們就會改變它，然后迫使香港法院遵守”。

香港一些法律界人士則著黑衣從高等法院“散步”到終審法院，似乎“人大釋法”就意味著中央直接統治香港，這種危言聳聽的判斷和“法治已死”的哀嘆又一次被渲染而彌漫整個港島。

11月8日，香港法律界于當天傍晚5時45分發起黑衣游行。

人大釋法：非不能也，乃不為也

理解香港基本法解釋權需要考察基本法所確立的解釋機制，同時也要考察基本法解釋的實踐。解釋機制主要體現在基本法第158條，其中第1款是總括性規定，即“本法的解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。”

其中第2款是一個授權條款，即“全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關于香港特別行政區自治范圍內的條款自行解釋?！?

而第3款則是確立了一個“先訴審查機制”，即“香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響?！?

第4款則規定了一個前置程序，即人大常委會在對基本法進行解釋前，征詢其所屬的香港基本法委員會的意見。

這次“人大釋法”，源于近日“港獨”政治人物言行不斷突破底線，并造成香港社會圍繞議員宣誓事件陷入嚴重的沖突和分裂，基本法所確立的“一國兩制”有失控的危險。在香港憲制危機的關鍵時刻，人大才對基本法進行解釋，以期破解亂局、化紛止爭，而在此次“人大釋法”前，在香港回歸近20年的時間里，人大基本法僅僅做出了4次解釋。

第一次“人大釋法”源于香港終審法院1999年的“吳嘉玲訴入境處處長案”，法院判決指出，所有香港永久居民在中國內地所生子女均擁有居港權。香港據此估計，未來10年內將有100多萬人口從內地移居香港，這樣的人口增長速度將給香港帶來巨大的社會負擔。特區政府認為，終審法院對基本法的解釋未能反映立法原意，而且內地居民進入香港的管理辦法屬于中央與香港關系的事務，于是決定提請人大釋法。對此，人大于1999年6月26日對《基本法》第22及24條作出解釋，避免了內地人口短期內大量涌入香港，化解了可能給香港造成的負面影響。

第二次人大釋法是關于香港政制改革的主題，2004年4月3日，全國人大常委會審議了委員長會議關于提請審議“關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）”的議案，對《基本法》附件一和附件二作出解釋，對于行政長官及立法會產生辦法和法案議案表決程序進行了完善，即由“三部曲”變為“五部曲”。這一次釋法為香港政制改革和發展提供了法律基礎，堅持了循序漸進發展香港政制的原則，在香港政制發展進程中具有里程碑式的意義。

第三次人大釋法發生在2005年，當時的行政長官董建華在3月因病辭職，香港圍繞行政長官缺位情況下，選舉產生新行政長官的任期問題發生重大爭議，署理行政長官曾蔭權向國務院報告，建議提請人大對基本法第53條第2款，就新行政長官的任期作出解釋。人大常委會在解釋指出，出現行政長官未任滿五年任期導致行政長官缺位的情況，新行政長官的任期應為原行政長官的剩余任期。

第四次人大釋法是因為剛果（金）案，香港終審法院主動提請人大釋法。2011年8月26日，全國人大常委會通過決議就《基本法》第13條作出解釋指出，中央人民政府有權決定在香港適用的國家豁免規則或政策，香港特區有責任適用或實施中央人民政府決定采取的國家豁免規則或政策，香港特區法律須符合中央人民政府決定采取的國家豁免規則或政策。

與香港特區法院經常性對基本法進行解釋的實踐相比，人大對于基本法解釋的實踐保持了自我約束的立場，每一次“人大釋法”都是關系到香港社會發展和政制發展的重大爭議問題。從頻率來看，平均近四年一次。釋法內容，則都是有關中央與香港關系的主題。從釋法方式上看，有“被動釋法”和“主動釋法”兩種?？疾煜愀刍痉ㄋ_立的解釋機制和基本法解釋的實踐，總體上可以得出這么一個判斷：人大釋法“非不能也，乃不為也”。

人大釋法：基本法的守護者

不難看出，基本法第158條所確立的解釋機制充滿了法律智慧與政治妥協，在解釋環節也體現了“一國兩制”的基本構想。既保證了我國憲法所確立的人大常委會解釋憲法和法律的基本權力，也尊重了香港普通法實踐中由法院行使法律解釋權的傳統。

對于基本法所確立的這種制度安排和實踐的理解，需要回顧“一國兩制”的歷史背景和香港特殊的現實條件。與港英政府時期相比，香港特區法院依據基本法獲得了更多的權力，也被賦予了更為重要的角色。而行使這些權力并扮演好立法者所期待的角色，不僅需要法律專業素養，更需要高度的政治智慧。

香港回歸后通過特別行政區基本法的制度設計，將香港原有的法律制度吸納入中國法治體系，在實現香港原有法律制度和中國法律制度有機結合的同時，也讓中國法律制度更具有包容性和豐富性?；痉ㄔ谥贫仍O計上是一個創舉，而這種制度設計需要在實踐中檢驗，也需要在實踐中發展，其成功運作需要創造性的實踐。