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但是，如果只是保運轉，地方財政向上級等、靠、要，也基本能應付。導致縣級財政困難甚至負債的主要原因是“求發展”，而且是往往是求“超前發展”。

從我調研的經驗看，許多地方的求發展會產生地方財政的“無效經營”或者是“非市場化投資”行為。舉個例子，我所調研過的一個只能保運轉、保民生的縣，每任縣委書記上任都要打造各類“亮點工程”，以迎接每年上級的“看變化”。（每年春天，市委書記帶領全市領導和縣委書記去每個縣實地看變化，評比哪個縣做得好）。比如，2018年該縣的亮點工程是財政投資6個億在江邊建一個超級大亭子，第二年的亮點工程投入5億建一個特色小鎮（僅僅一年后，這個小鎮雜草從生，無人光顧）……一個原本只是吃飯財政的縣，為什么每年會有這樣的“豪投”？哪來的錢？

我們發現這些“投資”的錢一部分通過項目包裝，依靠國家專項項目，一部分是通過縣級的融資平臺進行融資，即向銀行貸款。而縣級的財政負債，很大一部分是源于這類亮點工程的“非市場化投資”導致的，即這些大規模投資，除了好看，幾乎不產生任何經濟收益。如此高成本的形式主義的亮點工程才是基層財政困境和地方債務的主要原因。

這些亮點工程也主要產生于縣委書記個體性的權力過于集中。這些重大投資為什么不通過公開討論？比如給網民評議？我想，沒有一個市場主體每年會如此投資，而對一些政府主體來說，反正錢都是國家的，虧了也不需要負責。

從我們團隊調研的經驗看，在可用財力有限情況下，中西部地區的大部分市縣只是吃財政飯，發展主要依靠融資平臺（地方國控、城投、城建和旅投等公司），融資平臺承接了絕大部分亮點工程，而不計成本的“造點運動”在全國盛行，這也隱藏了大量的地方債務。

搞清了中西部縣級財政困境的來源，也就能明白財政困難與編制改革之間表面上相關，實質關系不大。在我看來，大部制改革主要解決效率問題，而不能解決財政供養問題，正如上文所說，人員分流在理論上可以減少財政支出，但在現實的實踐中無法達到。

從長遠看，縣級財政問題需要靠經濟發展來解決。落后地區地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環境和資源，經濟也發展不起來，地方政府也面臨發展和環境保護的兩難。我曾經調研過一個山區的縣城，當時縣委書記親自帶隊到處去招商，有一個臺企愿意將自己的工廠從廣州挪到縣城，我當時十分不解，后來一打聽，才明白是招商時對于企業有所承諾，即可以獨享本地的一種稀有資源。

從實踐看，中西部地區的招商引資除了賤賣獨特資源外，大多數是承接沿海淘汰的污染企業，而且實際產生的稅收很少，因為地方政府依然會以變相返還稅收給落戶的企業。所以，落后地區的招商引資往往是貼本賺吆喝。

安徽滁州：小崗村經歷44年農村改革 從“一花獨秀”到“三產融合”。圖源：視覺中國

人口小縣的發展趨勢

從全國范圍看，人口和資源的流動使得中西部落后地區出現了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時，長三角、珠三角地區、省會城市不斷擴張調整行政區劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。

從我所在的江西省來說，江西是一個農業大省，年輕人外出打工，有一部分會回流到山清水秀的農村。然而，山西省有一些煤礦小鎮，這種資源型縣城，人口勢必會隨著資源的枯竭而自然流失。人口小縣的未來發展趨勢肯定是中心吸納邊緣，鄉鎮變成城鎮中心區的邊緣地帶，這也是一個城鎮化的過程，也是城市發展的趨勢。

人口一直在向東部發達地區集聚，鄉鎮人口也不斷向縣城集聚，人口通過流動、進城實現了城市化，在城市買房立足。在這個過程中，省會城市、長三角珠三角城市與縣城相比，發生著相同又不相同的城市化進程。落后地區的縣城也正在城鎮化，比如說近年農民在縣城買房的新聞，但農民在縣城買房的主要目的是陪讀。

中西部地區的城市化與沿海地區城市化存在很大的差別。中西部地區縣城的城市化根本不是人的城市化，因為中西部縣城無法提供就業，經濟主要依賴于消費，縣城是一個消費的區域而不是生產的區域，這種城市化沒有辦法讓人長足發展。我們團隊觀察到，現在縣城的模式是爸爸在城市打工，媽媽在小縣城陪讀，爺爺奶奶在農村種地，而且這種模式很普遍。

與省會城市擁有發達的第三產業不同，省會城市可以為進城務工人員提供家政、保安、快遞員等多個崗位，而落后地區縣城以個體戶居多，沒有產業，無法創造就業崗位。一個縣城只有兩三個大老板，一般是房地產老板、特產老板，再者就是煤礦、林業等資源產業的老板，縣城的工業園區大多是一些發展前景堪憂的污染企業。

現在縣城高樓林立，大量農民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪小孩在縣城上學，而非就業和生產。其中的邏輯是：土地財政使得地方政府鼓勵農民進城買房，買了房小孩子就可以在縣城讀書。于是，土地財政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚，又推動了小縣城的教育內卷（因為90后農民工父母更重視孩子的教育），并產生了一個獨特的群體——陪讀媽媽。

媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開支，爺爺奶奶在農村種地，負責向縣城的陪讀媽媽供給糧食。縣城于是只是一個農民工子女上學和消費的場所，爸爸在外掙錢，老人在農村種地來支撐這個縣城的教育、消費和房貸。這是目前中西部地區縣城“城鎮化”的圖景。

從這個角度看， 落后地區的人口小縣產業支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現代化的阻礙，也是打破基層財政供養難題的關鍵。

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