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新華社北京10月27日電國務院新聞辦公室27日發表《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。

白皮書指出，2021年7月16日，全國碳市場上線交易正式啟動。納入發電行業重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，是全球規模最大的碳市場。

白皮書說，氣候變化是全人類的共同挑戰。中國高度重視應對氣候變化。作為世界上最大的發展中國家，中國克服自身經濟、社會等方面困難，實施一系列應對氣候變化戰略、措施和行動，參與全球氣候治理，應對氣候變化取得了積極成效。

白皮書介紹，中國實施積極應對氣候變化國家戰略。不斷提高應對氣候變化力度，強化自主貢獻目標，加快構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系。堅定走綠色低碳發展道路，實施減污降碳協同治理，積極探索低碳發展新模式。加大溫室氣體排放控制力度，有效控制重點工業行業溫室氣體排放，推動城鄉建設和建筑領域綠色低碳發展，構建綠色低碳交通體系，持續提升生態碳匯能力。充分發揮市場機制作用，持續推進全國碳市場建設，建立溫室氣體自愿減排交易機制。推進和實施適應氣候變化重大戰略，持續提升應對氣候變化支撐水平。

白皮書說，中國應對氣候變化發生歷史性變化。經濟發展與減污降碳協同效應凸顯，綠色已成為經濟高質量發展的亮麗底色，在經濟社會持續健康發展的同時，碳排放強度顯著下降。能源生產和消費革命取得顯著成效，非化石能源快速發展，能耗強度顯著降低，能源消費結構向清潔低碳加速轉化。持續推動產業綠色低碳化和綠色低碳產業化。生態系統碳匯能力明顯提高。綠色低碳生活成為新風尚。

白皮書指出，應對氣候變化是全人類的共同事業，面對全球氣候治理前所未有的困難，國際社會要以前所未有的雄心和行動，勇于擔當，勠力同心，積極應對氣候變化，共謀人與自然和諧共生之道。

白皮書最后說，中國將腳踏實地落實國家自主貢獻目標，強化溫室氣體排放控制，提升適應氣候變化能力水平，為推動構建人類命運共同體作出更大努力和貢獻，讓人類生活的地球家園更加美好。

全文如下：

中國應對氣候變化的政策與行動

（2021年10月）

中華人民共和國

國務院新聞辦公室

目錄

前言

一、中國應對氣候變化新理念

（一）牢固樹立共同體意識

（二）貫徹新發展理念

（三）以人民為中心

（四）大力推進碳達峰碳中和

（五）減污降碳協同增效

二、實施積極應對氣候變化國家戰略

（一）不斷提高應對氣候變化力度

（二）堅定走綠色低碳發展道路

（三）加大溫室氣體排放控制力度

（四）充分發揮市場機制作用

（五）增強適應氣候變化能力

（六）持續提升應對氣候變化支撐水平

三、中國應對氣候變化發生歷史性變化

（一）經濟發展與減污降碳協同效應凸顯

（二）能源生產和消費革命取得顯著成效

（三）產業低碳化為綠色發展提供新動能

（四）生態系統碳匯能力明顯提高

（五）綠色低碳生活成為新風尚

四、共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系

（一）全球應對氣候變化面臨嚴峻挑戰

（二）中國為全球氣候治理注入強大動力

（三）應對氣候變化中國倡議

結束語

前言

氣候變化是全人類的共同挑戰。應對氣候變化，事關中華民族永續發展，關乎人類前途命運。

中國高度重視應對氣候變化。作為世界上最大的發展中國家，中國克服自身經濟、社會等方面困難，實施一系列應對氣候變化戰略、措施和行動，參與全球氣候治理，應對氣候變化取得了積極成效。

中共十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，中國貫徹新發展理念，將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，不斷提高碳排放強度削減幅度，不斷強化自主貢獻目標，以最大努力提高應對氣候變化力度，推動經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣示：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。中國正在為實現這一目標而付諸行動。

作為負責任的國家，中國積極推動共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，為應對氣候變化貢獻中國智慧中國力量。面對氣候變化嚴峻挑戰，中國愿與國際社會共同努力、并肩前行，助力《巴黎協定》行穩致遠，為全球應對氣候變化作出更大貢獻。

為介紹中國應對氣候變化進展，分享中國應對氣候變化實踐和經驗，增進國際社會了解，特發布本白皮書。

一、中國應對氣候變化新理念

中國把應對氣候變化作為推進生態文明建設、實現高質量發展的重要抓手，基于中國實現可持續發展的內在要求和推動構建人類命運共同體的責任擔當，形成應對氣候變化新理念，以中國智慧為全球氣候治理貢獻力量。

（一）牢固樹立共同體意識

堅持共建人類命運共同體。地球是人類唯一賴以生存的家園，面對全球氣候挑戰，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體，沒有哪個國家能獨善其身。世界各國應該加強團結、推進合作，攜手共建人類命運共同體。這是各國人民的共同期待，也是中國為人類發展提供的新方案。

堅持共建人與自然生命共同體。中華文明歷來崇尚天人合一、道法自然。但人類進入工業文明時代以來，在創造巨大物質財富的同時，人與自然深層次矛盾日益凸顯，當前的新冠肺炎疫情更是觸發了對人與自然關系的深刻反思。大自然孕育撫養了人類，人類應該以自然為根，尊重自然、順應自然、保護自然。中國站在對人類文明負責的高度，積極應對氣候變化，構建人與自然生命共同體，推動形成人與自然和諧共生新格局。

（二）貫徹新發展理念

理念是行動的先導。立足新發展階段，中國秉持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加快構建新發展格局。在新發展理念中，綠色發展是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現，也是應對氣候變化問題的重要遵循。綠水青山就是金山銀山，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。應對氣候變化代表了全球綠色低碳轉型的大方向。中國摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，順應當代科技革命和產業變革趨勢，抓住綠色轉型帶來的巨大發展機遇，以創新為驅動，大力推進經濟、能源、產業結構轉型升級，推動實現綠色復蘇發展，讓良好生態環境成為經濟社會可持續發展的支撐。

（三）以人民為中心

氣候變化給各國經濟社會發展和人民生命財產安全帶來嚴重威脅，應對氣候變化關系最廣大人民的根本利益。減緩與適應氣候變化不僅是增強人民群眾生態環境獲得感的迫切需要，而且可以為人民提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展空間。中國堅持人民至上、生命至上，呵護每個人的生命、價值、尊嚴，充分考慮人民對美好生活的向往、對優良環境的期待、對子孫后代的責任，探索應對氣候變化和發展經濟、創造就業、消除貧困、保護環境的協同增效，在發展中保障和改善民生，在綠色轉型過程中努力實現社會公平正義，增加人民獲得感、幸福感、安全感。

（四）大力推進碳達峰碳中和

實現碳達峰、碳中和是中國深思熟慮作出的重大戰略決策，是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。中國將碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，堅持系統觀念，統籌發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。

（五）減污降碳協同增效

二氧化碳和常規污染物的排放具有同源性，大部分來自化石能源的燃燒和利用。控制化石能源利用和碳排放對經濟結構、能源結構、交通運輸結構和生產生活方式都將產生深遠的影響，有利于倒逼和推動經濟結構綠色轉型，助推高質量發展；有利于減緩氣候變化帶來的不利影響，減少對人民生命財產和經濟社會造成的損失；有利于推動污染源頭治理，實現降碳與污染物減排、改善生態環境質量協同增效；有利于促進生物多樣性保護，提升生態系統服務功能。中國把握污染防治和氣候治理的整體性，以結構調整、布局優化為重點，以政策協同、機制創新為手段，推動減污降碳協同增效一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，協同推進環境效益、氣候效益、經濟效益多贏，走出一條符合國情的溫室氣體減排道路。

二、實施積極應對氣候變化國家戰略

中國是擁有14億多人口的最大發展中國家，面臨著發展經濟、改善民生、污染治理、生態保護等一系列艱巨任務。盡管如此，為實現應對氣候變化目標，中國迎難而上，積極制定和實施了一系列應對氣候變化戰略、法規、政策、標準與行動，推動中國應對氣候變化實踐不斷取得新進步。

（一）不斷提高應對氣候變化力度

中國確定的國家自主貢獻新目標不是輕而易舉就能實現的。中國要用30年左右的時間由碳達峰實現碳中和，完成全球最高碳排放強度降幅，需要付出艱苦努力。中國言行一致，采取積極有效措施，落實好碳達峰、碳中和戰略部署。

加強應對氣候變化統籌協調。應對氣候變化工作覆蓋面廣、涉及領域眾多。為加強協調、形成合力，中國成立由國務院總理任組長，30個相關部委為成員的國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，各省（區、市）均成立了省級應對氣候變化及節能減排工作領導小組。2018年4月，中國調整相關部門職能，由新組建的生態環境部負責應對氣候變化工作，強化了應對氣候變化與生態環境保護的協同。2021年，為指導和統籌做好碳達峰碳中和工作，中國成立碳達峰碳中和工作領導小組。各省（區、市）陸續成立碳達峰碳中和工作領導小組，加強地方碳達峰碳中和工作統籌。

將應對氣候變化納入國民經濟社會發展規劃。自“十二五”開始，中國將單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放（碳排放強度）下降幅度作為約束性指標納入國民經濟和社會發展規劃綱要，并明確應對氣候變化的重點任務、重要領域和重大工程。中國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要將“2025年單位GDP二氧化碳排放較2020年降低18%”作為約束性指標。中國各省（區、市）均將應對氣候變化作為“十四五”規劃的重要內容，明確具體目標和工作任務。

建立應對氣候變化目標分解落實機制。為確保規劃目標落實，綜合考慮各省（區、市）發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，中國分類確定省級碳排放控制目標，并對省級政府開展控制溫室氣體排放目標責任進行考核，將其作為各省（區、市）主要負責人和領導班子綜合考核評價、干部獎懲任免等重要依據。省級政府對下一級行政區域控制溫室氣體排放目標責任也開展相應考核，確保應對氣候變化與溫室氣體減排工作落地見效。

不斷強化自主貢獻目標。2015年，中國確定了到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰。截至2019年底，中國已經提前超額完成2020年氣候行動目標。2020年，中國宣布國家自主貢獻新目標舉措：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和；到2030年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。相比2015年提出的自主貢獻目標，時間更緊迫，碳排放強度削減幅度更大，非化石能源占一次能源消費比重再增加五個百分點，增加非化石能源裝機容量目標，森林蓄積量再增加15億立方米，明確爭取2060年前實現碳中和。2021年，中國宣布不再新建境外煤電項目，展現中國應對氣候變化的實際行動。

加快構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系。中國制定并發布碳達峰碳中和工作頂層設計文件，編制2030年前碳達峰行動方案，制定能源、工業、城鄉建設、交通運輸、農業農村等分領域分行業碳達峰實施方案，積極謀劃科技、財政、金融、價格、碳匯、能源轉型、減污降碳協同等保障方案，進一步明確碳達峰碳中和的時間表、路線圖、施工圖，加快形成目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的政策體系和工作格局，全面推動碳達峰碳中和各項工作取得積極成效。

（二）堅定走綠色低碳發展道路

中國一直本著負責任的態度積極應對氣候變化，將應對氣候變化作為實現發展方式轉變的重大機遇，積極探索符合中國國情的綠色低碳發展道路。走綠色低碳發展的道路，既不會超出資源、能源、環境的極限，又有利于實現碳達峰、碳中和目標，把地球家園呵護好。

實施減污降碳協同治理。實現減污降碳協同增效是中國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。中國2015年修訂的大氣污染防治法專門增加條款，為實施大氣污染物和溫室氣體協同控制和開展減污降碳協同增效工作提供法治基礎。為加快推進應對氣候變化與生態環境保護相關職能協同、工作協同和機制協同，中國從戰略規劃、政策法規、制度體系、試點示范、國際合作等方面，明確統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護的主要領域和重點任務。中國圍繞打好污染防治攻堅戰，重點把藍天保衛戰、柴油貨車治理、長江保護修復、渤海綜合治理、城市黑臭水體治理、水源地保護、農業農村污染治理七場標志性重大戰役作為突破口和“牛鼻子”，制定作戰計劃和方案，細化目標任務、重點舉措和保障條件，以重點突破帶動整體推進，推動生態環境質量明顯改善。

加快形成綠色發展的空間格局。國土是生態文明建設的空間載體，必須尊重自然，給自然生態留下休養生息的時間和空間。中國主動作為，精準施策，科學有序統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，開展永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三條控制線”劃定試點工作。將自然保護地、未納入自然保護地但生態功能極重要生態極脆弱的區域，以及具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線，推動生態系統休養生息，提高固碳能力。

大力發展綠色低碳產業。建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，是解決資源環境生態問題的基礎之策。為推動形成綠色發展方式和生活方式，中國制定國家戰略性新興產業發展規劃，以綠色低碳技術創新和應用為重點，引導綠色消費，推廣綠色產品，提升新能源汽車和新能源的應用比例，全面推進高效節能、先進環保和資源循環利用產業體系建設，推動新能源汽車、新能源和節能環保產業快速壯大，積極推進統一的綠色產品認證與標識體系建設，增加綠色產品供給，積極培育綠色市場。持續推進產業結構調整，發布并持續修訂產業指導目錄，引導社會投資方向，改造提升傳統產業，推動制造業高質量發展，大力培育發展新興產業，更有力支持節能環保、清潔生產、清潔能源等綠色低碳產業發展。

堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展。中國持續嚴格控制高耗能、高排放（以下簡稱“兩高”）項目盲目擴張，依法依規淘汰落后產能，加快化解過剩產能。嚴格執行鋼鐵、鐵合金、焦化等13個行業準入條件，提高在土地、環保、節能、技術、安全等方面的準入標準，落實國家差別電價政策，提高高耗能產品差別電價標準，擴大差別電價實施范圍。公布12批重點工業行業淘汰落后產能企業名單，2018年至2020年連續開展淘汰落后產能督查檢查，持續推動落后產能依法依規退出。中國把堅決遏制“兩高”項目盲目發展作為抓好碳達峰碳中和工作的當務之急和重中之重，組織各地區全面梳理摸排“兩高”項目，分類提出處置意見，開展“兩高”項目專項檢查，嚴肅查處違規建設運行的“兩高”項目，對“兩高”項目實行清單管理、分類處置、動態監控。建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制，逐步形成一套完善的制度體系和監管體系。

優化調整能源結構。能源領域是溫室氣體排放的主要來源，中國不斷加大節能減排力度，加快能源結構調整，構建清潔低碳安全高效的能源體系。確立能源安全新戰略，推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命，全方位加強國際合作，優先發展非化石能源，推進水電綠色發展，全面協調推進風電和太陽能發電開發，在確保安全的前提下有序發展核電，因地制宜發展生物質能、地熱能和海洋能，全面提升可再生能源利用率。積極推動煤炭供給側結構性改革，化解煤炭過剩產能，加強煤炭安全智能綠色開發和清潔高效開發利用，推動煤電行業清潔高效高質量發展，大力推動煤炭消費減量替代和散煤綜合治理，推進終端用能領域以電代煤、以電代油。深化能源體制改革，促進能源資源高效配置。

強化能源節約與能效提升。為進一步強化節約能源和提升能效目標責任落實，中國實施能源消費強度和總量雙控制度，設定省級能源消費強度和總量控制目標并進行監督考核。把節能指標納入生態文明、綠色發展等績效評價指標體系，引導轉變發展理念。強化重點用能單位節能管理，組織實施節能重點工程，加強先進節能技術推廣，發布煤炭、電力、鋼鐵、有色、石化、化工、建材等13個行業共260項重點節能技術。建立能效“領跑者”制度，健全能效標識制度，發布15批實行能源效率標識的產品目錄及相關實施細則。加快推行合同能源管理，強化節能法規標準約束，發布實施340多項國家節能標準，積極推動節能產品認證，已頒發節能產品認證證書近5萬張，助力節能行業發展。加強公共機構節能增效示范引領，35%左右的縣級及以上黨政機關建成節約型機關，中央國家機關本級全部建成節約型機關，累計創建5114家節約型公共機構示范單位。加強工業領域節能，實施國家工業專項節能監察、工業節能診斷行動、通用設備能效提升行動及工業節能與綠色標準化行動等。加強需求側管理，大力開展工業領域電力需求側管理示范企業（園區）創建及參考產品（技術）遴選工作，實現用電管理可視化、自動化、智能化。

推動自然資源節約集約利用。為推進生態文明建設，中國把堅持節約資源和保護環境作為一項基本國策。大力節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，深化增量安排與消化存量掛鉤機制，改革土地計劃管理方式，倒逼各省（區、市）下大力氣盤活存量。嚴格土地使用標準控制，先后組織開展了公路、工業、光伏、機場等用地標準的制修訂工作，嚴格依據標準審核建設項目土地使用情況。開展節約集約用地考核評價，大力推廣節地技術和節地模式。積極推動礦業綠色發展。加大綠色礦山建設力度，全面建立和實施礦產資源開采利用最低指標和“領跑者”指標管理制度，發布360項礦產資源節約和綜合利用先進適用技術。加強海洋資源用途管制，除國家重大項目外，全面禁止圍填海。積極推進圍填海歷史遺留問題區域生態保護修復，嚴格保護自然岸線。

積極探索低碳發展新模式。中國積極探索低碳發展模式，鼓勵地方、行業、企業因地制宜探索低碳發展路徑，在能源、工業、建筑、交通等領域開展綠色低碳相關試點示范，初步形成了全方位、多層次的低碳試點體系。中國先后在10個省（市）和77個城市開展低碳試點工作，在組織領導、配套政策、市場機制、統計體系、評價考核、協同示范和合作交流等方面探索低碳發展模式和制度創新。試點地區碳排放強度下降幅度總體快于全國平均水平，形成了一批各具特色的低碳發展模式。