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2022年7月，上海中心城區成片二級以下舊里走進歷史，城市更新邁向一個全新階段。政府工作報告提出，未來五年，上海要實現“兩舊一村”改造取得階段性成果，中心城區零星二級舊里以下房屋改造、小梁薄板房屋改造、中心城區周邊城中村改造全面完成。

當前的“兩舊一村”改造面臨哪些困難？如何探索更高標準、更高效率的創新改造方案？在兩會會場，代表委員們紛紛提出建議。

“美麗家園”需要內在升級

“成片舊改收官后，生活在老公房里的居民就成了迫切需要改善居住環境的人群。”市人大代表、楊浦區大橋街道黨工委書記邵波說，在大橋街道，建于2000年以前且2009后未經過大修的小區共有52個，目前待改造的有37個，涉及14231戶居民。

“這些老公房內部環境陳舊，墻皮脫落，電線暴露，有些還存在廚衛合用……生活在這樣的環境中，居民談何幸福感？”邵波說，以往的老公房改造主要依靠“美麗家園”和成套改造等模式，但兩者都各有短板。

“‘美麗家園’項目更關注硬件和外觀上的‘涂脂抹粉’，對居民社區內部軟件提升有限。而在成套改造中，還存在一些‘假成套’房屋，比如大橋的杏花村，有一半是成套房屋，一半是非成套，因政策限制而無法納入‘成套改造’。”

如何破局？最近，大橋街道在市區有關部門的支持下，以幸福村居民區為試點探索創建“綠色社區”。“‘綠色社區’的標準比‘美麗家園’高出很多，除了外觀改造，還引入綠色節能減排設施以及海綿城市理念等，并在小區管理中側重精細化和數字化管理，讓老房從軟件和內涵上得到提升。”邵波說，該項目計劃春節后正式動工，試點成功后，有望逐步推廣，成為“美麗家園”的升級版。

創新模式打破改造僵局

從舊改到“兩舊一村”，無論在政策法規還是資金投入等方面都提出了新的要求。“當前，部分城市更新政策仍然存在模糊區間，在實施過程中會出現推進速度和難度不同的情況。”市人大代表、大眾交通（集團）股份有限公司黨委副書記、董事長楊國平說，田林新村改造方案兩次擱淺就是一個例子。

田林新村舊住房改造的設想由來已久。2010年，田林二村的12幢舊房即被列入舊房成套改造計劃。2015年，徐匯區相關部門對第一批90戶居民啟動了舊改簽約工作，但由于居民簽約率沒有達到100%而無法啟動。2019年，徐匯區房管局公告了田林二村成套改造方案，并重新啟動舊改，但是簽約率仍未達到100%。2021年9月，相關部門再次對田林二村成套改造工作開展居民意愿征詢，但此后一直未形成最終方案。

楊國平發現，造成田林新村舊住房改造工作推進緩慢的主要原因是：田林二村的房屋不屬于二級舊里，不納入之前的舊區改造范圍，只能實施舊住房綜合改造即成套改造。而成套改造的方案設計受制于環境條件、政策因素、資金配備等，存在一定局限。

田林二村內部樓棟密度較大，空間較為狹小，如果采用“貼擴建”模式，在現有住房基礎上進行重新劃分，居民住房條件改善空間不大，獲得感有限；如果采用“拆落地”模式，拆除舊房，原地重建小高層或高層電梯房，受到絕大多數居民歡迎，但是在容積率、建筑高度等指標上需要有所突破，施工上也存在一定難度，這才使得改造方案遲遲未能通過。

如何推進此類舊住房綜合改造？楊國平建議，在機制模式上探索創新，“由市區兩級政府介入，協助解決歷史遺留問題，對納入舊住房改造范圍的全部房屋進行成片改造，同時將周邊房屋實際狀況老舊的小區納入綜合改造規劃，一次規劃，分步實施”。

規劃牽引實現資金平衡

市政協委員、上海金外灘集團董事長陳永亮指出：“目前，上海的城市更新和‘兩舊一村’項目仍缺乏健全的系統性政策機制，項目推進主要依靠‘一地一策’‘一事一議’。”此外，在“兩舊一村”改造過程中，城中村項目的資金能夠基本平衡，但是“兩舊”項目幾乎無法實現收支平衡，主要依靠財政資金及國有企業投入，而社會資本缺乏參與積極性。這些問題都制約著“兩舊一村”改造的推進。

陳永亮建議，由規劃部門牽頭，明確近年上海城市更新和“兩舊一村”工作的總體目標，形成完善的專項規劃；而各區則負責全面摸清各類項目底數，統籌制定和實施若干輪零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”行動計劃。

陳永亮認為，“兩舊一村”項目若要實現資金平衡，加強規劃政策牽引是最為有效的舉措。除了允許兩舊項目“貼擴建”“加層擴建”“拆除重建”外，還應通過實施開發權轉移、供地手續分層辦理、放寬容積率限制及容積率獎勵條件等多種舉措，鼓勵土地復合化利用、集約化利用，增加可售、可經營面積，實現項目資金自平衡或跨項目平衡。

“我們還在大力引入社會資本參與，在土地出讓方式上做創新嘗試，鼓勵全社會參與到‘兩舊一村’項目中來。”市人大代表、上海市規劃資源局局長徐毅松說。

“在每個‘兩舊一村’項目改造過程中，不是盯著某一個老舊小區或某一個城中村改造，還要擴大到該項目所涵蓋的街坊進行整體升級。不僅僅是拔點，更要把相鄰的區域納入規劃當中。”在徐毅松看來，“兩舊一村”的更新改造，將有利于改善上海社區生態，實現城市空間的全面提升。