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【文/觀察者網 王愷雯 編輯/馮雪、岑少宇】

3月7日，國務院機構改革方案提請審議。

根據方案，將國家衛健委的組織擬訂并協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部；中國老齡協會改由民政部代管。

全國老齡工作委員會成立于1999年，辦公室設在民政部，日常工作由中國老齡協會承擔。2005年后全國老齡辦與中國老齡協會實行合署辦公，在國內以全國老齡辦名義開展工作，在國際上主要以中國老齡協會名義開展老齡事務的國際交流與合作。

在2018年的國務院機構改革中，全國老齡委的日常工作被劃歸至新成立的國家衛健委，民政部代管的中國老齡協會改由國家衛健委代管。

新的機構改革方案意味著，時隔五年，多項老齡工作及相關機構或將重回民政部。

在老齡工作方面，國家衛健委和民政部的側重點有何不同？新的調整意味著什么？又將如何影響我國老齡工作？針對這些問題，觀察者網對話了首都經濟貿易大學勞動與社會保障系副教授張立龍。

2022年6月30日，山東日照，安東衛街道鳳凰山社區養老服務中心，老人們在一起唱歌  圖源：視覺中國

觀察者網：這些年，國家衛健委和民政部在老齡工作方面的側重點有何不同？時隔五年，為何新的機構改革方案提出讓多項老齡工作重歸民政部？

張立龍：在老齡工作方面，衛健和民政部門各承擔了不同的職能。

衛健部門主要承擔了老年人醫療與健康方面的工作，主要包括老年人疾病防治、老年人醫療照護、老年人心理健康和關懷服務等老年人健康工作；也負責擬定應對人口老齡化、醫養結合政策措施，綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展。

民政部門側重點在老年人福利工作和養老服務體系的建設上，主要負責統籌推進、督促指導、監督管理養老服務工作，擬訂老年人福利補貼制度和養老服務體系建設規劃、政策、標準，協調推進農村留守老年人關愛服務工作，指導養老服務、老年人福利、特困人員救助供養機構管理工作。

2018年國務院機構改革方案確定組建國家衛生健康委員會，明確“擬定應對人口老齡化、醫養結合政策措施”是其主要職責之一后，國家衛健委專門成立了老齡健康司來承擔這一職責。與此同時，老齡健康司也承擔了全國老齡工作委員會的具體工作；民政部代管的中國老齡協會改由國家衛健委代管。

應該說，2018年的改革有助于推動醫養結合、健康養老服務業發展，在過去五年中老齡健康事業也取得了一定成就。但老齡工作整體上屬于綜合性事務，健康是核心要素，但還涉及養老照護、社會保障、文化服務、精神關懷、設施建設等領域，衛生健康委在醫療支持領域可以發揮重要作用，但其他領域的協調難度相對較大。

與此同時，面對中國老齡化速度不斷加快的趨勢，我國正在逐步探索建立的養老服務體系成為積極應對人口老齡化的主要短板，為此，民政部成立養老服務司，專門負責養老服務體系的規劃建設的政策與標準制定。

在過去5年中，民政部門在統籌協調老齡事務上表現出一定優勢，掌握了大量養老機構設施資源、社區基礎設施和空間，具有較強的基層治理和服務能力，能更深入廣泛地協調各類老齡事務。

因此，把國家衛生健康委員會的組織擬訂并協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部，將更加有利于實施積極應對人口老齡化國家戰略，更好發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務；同時將全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部，也可以強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。

2022年9月22日，浙江臺州，路橋區桐嶼街道立新村的老人正在村內的養老照料中心享受免費午餐  圖源：視覺中國

觀察者網：中國人口老齡化進入快速發展階段，目前我國養老問題面臨哪些挑戰？此次機構調整對我國積極應對人口老齡化有何意義？

張立龍：我國人口老齡化在未來十幾年將進入加速期，但我國養老服務體系發展仍面臨很大困難。隨著1962-1972出生高峰的人口進入老齡化階段，我國人口老齡化將進一步加速。根據我基于七普數據的預測，中國65歲及以上人口在2025年、2030年、2035年將分別達到2.26億、2.78億、3.36億，占總人口的比重將分別達到15.96%、19.70%、24.18%。

雖然我國正在推進以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的具有中國特色的養老服務體系建設，但整體來看，我國養老服務體系發展還面臨很多挑戰。

首先，從總量來看，養老服務機構的數量不能滿足快速老齡化產生的需求。

其次，供需錯位失衡。我國失能、半失能老年人規模快速增加，但當前我國社區和養老機構主要滿足活力老人的需求，大多只能提供最基本的生活照料服務，能為失能、半失能老人提供的服務的機構較少。

第三，各主體功能定位不清。以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系已基本建成，但各主體的功能定位仍然不清。例如，入住養老機構的老人大多并非處于失能狀態的老人，處于失能狀態的老人也因不能入住養老機構而得不到專業的機構照護。

第四，城鄉、區域差異較大，養老服務不均衡現象嚴重。一是城鄉養老服務供給差異較大，農村的養老服務的投入和建設遠滯后于城鎮；二是區域養老服務供給差異較大，我國區域經濟發展不平衡，導致我國養老服務水平也存在區域差異。

此外，我國養老服務體系發展也面臨人才短缺的問題。由于人才短缺，養老機構不得不招募一些年紀較大的家庭婦女從事相關工作，為老人提供日常照料，加重了養老服務供給的現實困境。

我認為本次機構調整，大大增強了民政部門組織協調發展養老服務體系的職能，為協調解決養老服務體系發展中的各種困難、更好發展養老服務體系，推動實現全體老年人享有基本養老服務提供了組織支撐，對于彌補積極應對人口老齡化的養老服務體系短板具有重要意義。

觀察者網：此次機構調整會給養老產業帶來什么影響？

張立龍：國家統計局在2020年2月公布了養老產業目錄，其將養老產業界定為以保障和改善老年人生活、健康、安全以及參與社會發展，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂、老有所安等為目的，為社會公眾提供各種養老及相關產品（貨物和服務）的生產活動集合。

這其中包括了養老照護服務，老年醫療衛生服務，老年健康促進與社會參與，老年社會保障，養老教育培訓和人力資源服務，養老金融服務，養老科技和智慧養老服務，養老公共管理，其他養老服務，老年用品及相關產品制造，老年用品及相關產品銷售和租賃，養老設施建設等12個大類。

我認為，本此機構調整將更加有利于我國養老服務體系，尤其是覆蓋全體老年人的基本養老服務體系的發展，這對養老產業發展的影響將是全面的。也就是說，此次機構調整對養老產業目錄的各個方面都會產生影響。

但是，在機構調整之后，如何繼續加強養老服務資源和醫療服務資源的融合發展，提升養老服務業的服務能力和水平，特別是慢病管理、長期護理和失能預防等方面的能力，仍是需要重點關注的問題。