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立刻全面放開生育。我國女性的生育高峰在25-30歲。從人口結(jié)構(gòu)來看，1975-1985年出生人口的生育意愿較強，但目前已過最佳生育期，二孩積累效應將釋放完畢。而90年代人口相對減少，加上生育觀念改變，指望這部分人擔當生育重任不太現(xiàn)實。只有1986-1990年回聲嬰兒潮出生的人口，總數(shù)高達1.2億，又有較強的生育意愿，且目前仍有2年左右的時間處于最佳生育期。應利用這一時間窗口，立刻全面放開生育。

大力發(fā)展幼教產(chǎn)業(yè)和托幼服務。目前低齡兒童的照料主要是通過母親兼職甚至全職照料、祖輩的照料支持，以及分散且昂貴的市場化托幼機構(gòu)實現(xiàn)的。隨著人口老齡化和個人主義的發(fā)展，老年人承擔兒童照料的可能性越來越小。應明確國家在公共托幼服務中的主體責任，重建國家公共托幼體系，探索將學前教育納入義務教育的可能性；通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)興建民辦幼兒園，并加強政府管理；社區(qū)街道也可設立托幼機構(gòu)，提供基層保育服務。努力形成“公立幼兒園為主，民辦幼兒園為輔，社區(qū)街道托幼機構(gòu)補充”的多層次的托幼體系，幫助家庭分擔兒童照料責任。

加強義務教育體系。我國很多地區(qū)把素質(zhì)教育理解為早放學，普遍縮短義務教育時間，以至于很多家庭花費大量時間、金錢和精力，接送小孩并奔波于各種培訓班，嚴重增加了家庭撫育子女的成本。要改變現(xiàn)有素質(zhì)教育的方式，以公辦學校為載體在學校內(nèi)部展開素質(zhì)教育。可考慮恢復小學生“朝八晚五”的上下學時間和實施彈性放學制度，以便與職工的上下班時間相銜接。也可針對雙職工家庭9歲以下的兒童開設寒暑期班，開展素質(zhì)教育。為此，要努力增加中小學的基礎設施和師資供給，并提高教師的收入水平。

發(fā)揮基層計生干部的力量，引導輿論宣傳。應糾正把人當作負擔的片面認識，形成“人既是消費者更是生產(chǎn)者”的科學人口觀。發(fā)揮基層計生干部的力量，引導社會恢復和樹立多子多福的理念。

中期內(nèi)，建議建立生育基金制度，并妥善利用好存量的社會撫養(yǎng)費，通過花費較小的經(jīng)濟手段來鼓勵家庭生育；延長產(chǎn)假并建立育兒假制度；制定鼓勵生育的住房政策，等等。

設立生育基金制度，盡量實現(xiàn)二孩生育補貼的自我運轉(zhuǎn)。可規(guī)定40歲以下公民不論男女，每年必須以工資的一定比例繳納生育基金，并進入個人賬戶。家庭在生育第二胎及以上時，可申請取出生育基金并領取生育補貼，用于補償婦女及其家庭在生育期中斷勞動而造成的短期收入損失。如公民未生育二孩，賬戶資金則待退休時再行取出。生育基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，即個人累計繳納而尚未取出的生育基金，可用于政府對其他家庭的生育補貼支付，不足部分再由國家財政補貼。

提取存量撫養(yǎng)費資金用于生育補貼，減輕財政壓力。目前不應再對超生子女的家庭收取社會撫養(yǎng)費，相反我們應提取存量的社會撫養(yǎng)費用于生育補貼。考慮到我國社會撫養(yǎng)費已經(jīng)征收了30年，存量資金應是一個極為龐大的數(shù)字，理論上可以支撐一兩年內(nèi)對二孩家庭的生育補貼。可考慮將存量撫養(yǎng)費資金用于充實生育基金，或作為生育基金的初始資金。

延長產(chǎn)假時間，考慮建立育兒假制度。我國從2016年起，將頭胎和二胎產(chǎn)假分別調(diào)整為30天和128天，丈夫的陪產(chǎn)假從10天增加到15天。但與發(fā)達國家相比，我國的產(chǎn)假時間仍然較短。可先將二胎產(chǎn)假延長到6-8個月，育兒假延至一年，丈夫的陪產(chǎn)假延至3個月。等時機成熟后，再對生育二胎以上的夫婦延長產(chǎn)假或引入育兒假。為減輕企業(yè)負擔，婦女在產(chǎn)假或育兒假期間的薪資，可考慮按比例或以固定金額由國家財政或生育基金支付。

制定鼓勵生育的住房政策。居住條件對人口生育率有較大影響，可考慮住房政策向二胎或多胎家庭傾斜。如提供長租房，對二胎或多胎家庭優(yōu)先；對低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房補貼，或房貸優(yōu)惠，等等。

長期內(nèi)，待以上政策效應遞減時，應充分發(fā)揮財稅政策的調(diào)節(jié)作用，對多孩家庭和女性再就業(yè)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，并對多孩家庭給予財政補貼。

對二孩家庭減免個人所得稅，或是按照孩子數(shù)量累進抵扣個人所得稅。由于孩子在未來繳納社會養(yǎng)老保險等稅金，家庭已為社會養(yǎng)老體系做出貢獻。因此，向二孩家庭抵扣個人所得稅，用以彌補家庭的生育成本是合理的。考慮到未來我國人口老齡化加劇，社保基金缺口增大，為長遠計，稅收抵扣必須適度，并注重其經(jīng)濟效率。建議僅對多孩家庭的第二個以上孩子（六歲以下）集中抵扣稅額，也可按孩子數(shù)量累進抵扣所得稅，同時設立一定的封頂額。

對多孩家庭進行適度財政補貼。稅收抵扣僅對中高收入人群有激勵，但對邊際稅率很低甚至是零稅率的低收入人群并無作用。在這一階段，各級財政有必要對多孩家庭尤其是經(jīng)濟困難家庭加大財力支持。包括：生育獎勵，如對孕期、哺乳期的婦女給予生育津貼，對家庭6歲以下兒童發(fā)放育兒津貼等。為提高補貼效率，可僅對家庭第二個以上孩子發(fā)放財政補貼。如果國家財力上仍有困難，建議針對低收入家庭或是在人口老齡化較嚴重的地區(qū)加以實施。

通過稅收支持或財政補貼，鼓勵企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位，減輕婦女職業(yè)發(fā)展壓力。我國婦女就業(yè)率遠高于世界平均水平，婦女的就業(yè)保障措施尤為重要。由于女性在產(chǎn)假和哺乳期間可能被迫中止勞動，企業(yè)為減少損失往往選擇解雇懷孕員工，導致女性生育后喪失原有職位，極大削弱了婦女的生育意愿。尤其是高知女性，職業(yè)發(fā)展壓力更大，生育意愿更低。可對企業(yè)進行一定的稅收支持或財政補貼，鼓勵企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位。

最后，生育政策應充分考慮地區(qū)的差異性。隨著城市化進程加快，人口向中心城市遷移，中小城市的年輕人口大量流失。我國東北地區(qū)以及部分計劃生育執(zhí)行較嚴格的地區(qū)，人口老齡化尤為嚴重。相反，東部一線城市仍然面臨著人地資源緊張和極大的人口壓力。中央應制定鼓勵生育政策的基本框架和原則，各地政府可根據(jù)當?shù)氐纳室约袄淆g化程度，制定地方性的人口政策。這樣不僅能促進人口發(fā)展的地區(qū)均衡，而且可總結(jié)各地試點經(jīng)驗，為下一步大規(guī)模實施奠定基礎。

（作者單位：南京大學長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院）