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【文/觀察者網 朱敏潔】一個國家級貧困區罕見逆向申報“撤區設市”后，隨后又悄無聲息，怎么回事？

最近，媒體刊發了一篇題為“給撤區設市的‘逆向申報’一個嘗試的機會”的文章。起因是云南省昆明市東川區不久前公開放出“撤區設市”消息：從昆明市轄區“降級”為縣級市。

今年7月17日，東川區民政局在云南省人民政府網站上發布舉行《東川區撤區設市可行性調研報告》（征求意見稿）聽證會的公告，并擬于當月27日就該報告聽取各方面意見和建議。

截圖來自昆明日報微博

然而，公告發布不到兩天就從政府官網被撤下，聽證會也不了了之。現在距離舉辦聽證會時間過去兩個月，仍毫無聲息。

據澎湃新聞向東川區民政局多名工作人員處確認，因計劃有變，聽證會沒有舉行。其中一名工作人員稱，“行政區劃調整屬重大事項，又涉密，目前不接受采訪”，區政府還在征求廣大市民的意見，具體消息不便透露，需匯集各方建議、仍在協商中。

建國以來，地方行政區劃撤并很常見，但更多的操作是撤縣設市、撤縣設區、城區合并等等，尤其是上世紀八九十年代，全國大規模“縣改市”，很長一段時間以來，地方城市化進程主要以撤縣設區來實現。經過數次調整后，北上廣等個別城市已不再有下轄縣。

進入2000年后這股風潮開始冷卻，直至2017年國務院似乎又開始“解凍”撤縣設市的審批。截至今年9月8日，公布的全國撤縣設市地區數量已達11個，接近去年全年獲批數的兩倍。

所以，像昆明東川區這樣逆向申報“撤區設市”的案例極其罕見，以至于當地媒體稱之為“全國首例”。

@昆明日報在7月18日的一條微博中寫道“征求意見稿指出：調研組認為，撤區設市完全可行。但撤區設縣級市屬逆向申報，全國無先例……向上申報層級多，最終必須經國務院審批，難度大，耗時長。”

不過，目前微博中聽證會的報名外鏈已經失效。

截圖來自@昆明日報微博

稍早前據當地媒體稱，提出這一申報的理由有二，一是東川地處偏遠，無法被昆明城區發展所輻射，二是有利于爭取項目資金。

從網上披露的部分調研報告內容顯示，東川屬西部國家級貧困縣區、革命老區，要推動當地發展，必須充分發揮區位、資源優勢，以更大的戰略勇氣加快撤區設市步伐，實現由“依靠主城區輻射帶動”逐步向“自身輻射帶動周邊”轉變；通過行政區劃調整，解決制約當地發展空間問題，理順原倘甸轎子山“兩區”機制，優化昆明空間布局，把東川建設成為立足昆明北部片區、輻射滇東北地區的區域性中心城市。

頂著市轄區“帽子”的東川區，在申請項目資金上兩頭“不討好”。

爭取市級項目資金上，由于不具備市轄區的基礎條件，無法獲得地級市對市轄區在城市規劃、建設等方面的項目資金支持，但能參照享有周邊尋甸、祿勸兩個少數民族自治縣（貧困縣）得到的資金支持。爭取國家或省級項目資金上，由于有些部門不了解東川區的實際情況，在申報審批方面經常對市轄區東川“另眼相看”，最終與很多項目資金失之交臂，比如：烏蒙山扶貧連片開發政策、艱苦邊遠地區類別等。

“成也礦區，敗也礦區”

要理解這些問題，得從東川的建制沿革開始講起。

昆明市下轄7個市轄區、1個縣級市、3個縣、3個自治縣。東川區便是其中一個市轄區，人口30.2萬，國土面積1858.79平方公里，東鄰會澤，南接尋甸，西連祿勸，北與四川省會東縣隔金沙江相望。東川區距昆明市區140公里。

東川是個典型的資源型城市，有“鐵膽石之鄉”、“天南銅都”之稱。1952年興建、1960年投產的國有大一型企業東川礦務局就在此地。

昆明市行政區劃圖

·1958年，“因礦設市”，地級東川市設立，轄東川、會澤。

·1964年，會澤從東川劃出，歸曲靖專區。

·1998年12月，撤銷地級東川市，設立昆明市東川區。

·2011年1月，劃出舍塊鄉、紅土地鎮與祿勸、尋甸兩縣劃出的其他鄉鎮，成立昆明倘甸產業園區和昆明轎子山旅游開發區（以下簡稱“兩區”）（功能區）。

1956-1961年云南省行政區劃，可與上圖對比紅色圓圈部分。

值得注意的是，當年將會澤縣劃歸曲靖市對東川也算一大“損失”——帶走東川另兩個支撐產業——會澤鉛鋅礦和以禮河電廠，此后東川的發展目標更為基準——“一切為礦山服務”。

然而，“成也銅礦，敗也銅礦”。

計劃經濟體制下，東川礦務局作為云南銅業集團的下屬，只負責開采銅精礦，下游的冶煉加工等高附加值產業都在東川以外的地區。東川礦務局長期虧損，42年的大規模生產中僅14個年份贏利，凈虧損達2億元以上。

還令人驚訝的是，作為礦區的東川交通發展竟十分滯緩，曾錯過成昆鐵路、內昆鐵路機會，2007年渝昆高速公路也繞開此地；截止2013年，東川區是昆明所有縣（市、區）唯一沒有通高速公路的地方，只有一條狹窄老舊的二級公路與外界相連。

隨著礦產資源枯竭，進入本世紀后，東川一度給外界的印象就是破舊，惟一的產業支柱——東川礦務局于2001年1月宣布破產。2003年，東川城鎮登記失業率高達40.2%，創全國之最。

1997年銅價大跌成為破產的“導火線”，1999年破產進入實質準備階段；同年2月8日，云南省撤消東川地級市，設立縣級東川區，劃歸昆明管轄。

到2001年12月7日，東川礦務局正式宣告破產終結，以后就逐漸淡出歷史。曾任東川區長的和麗川稱：“東川由市變區，某種意義上說也是政府的破產。”

同時，由于過去單一粗放經濟發展模式，基礎設施落后，經濟體量小，導致日后東川城市轉型幾乎不可能成功。

地圖上的一塊空白

上述報道中提到了“烏蒙山扶貧連片開發政策”、“艱苦邊遠地區類別”兩個項目，要體會東川區的“憋屈”，或許可以拿曾為東川市所管轄的會澤縣來對比。

2012年，國務院扶貧辦、國家發改委印發《烏蒙山片片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020）》的通知。烏蒙山集中連片特殊困難地區，行政區劃跨云南、貴州、四川三省，包括相毗鄰的38個縣（市、區）。其中云南15個，包括昆明市下轄的兩個少數民族自治縣祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣，曲靖市的會澤縣、宣威市，昭通市昭陽區、魯甸縣、巧家縣、鹽津縣、大關縣、永善縣、綏江縣、鎮雄縣、彝良縣、威信縣，楚雄彝族自治州武定縣。

烏蒙山扶貧連片開發

從地圖上可以更清楚地看到，中間那塊空白區域就是東川區。與原本從東川市劃出去的、同為礦區的會澤相比，東川區卻不在這個國家級扶貧項目中。

外界可能想不到的是，作為省會城市，昆明下轄3個國家級貧困縣區，其中尋甸、祿勸兩個少數民族自治縣也在這個計劃中，唯獨沒有東川。

另一個艱苦邊遠地區類別劃分，是指從2001年1月1日起，國家對在艱苦邊遠地區工作的公務員發放的額外特殊津貼，由中央財政撥款。津貼標準分為4類，一類區平均43元/月，二類區平均 86元/月，三類區平均172元/月，四類區平均300元/月。

東川區被列為一類區，而相鄰的會澤、尋甸、祿勸則歸為二類區。