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【文/ 王銳】

在晚年所撰寫的回憶里，曾經以學者身份加入南京國民政府并擔任重要職務的史家蔣廷黻，認為國民黨政權日常行政的一大弊病就是只重公文，不重實質：

我曾將中國政府譬喻為寶塔。依法，所有的文件都要由最下一層逐級呈到最上一層，然后再由最上一層退回最下一層。此種處理程序當然是很浪費時間的，同時還產生另外一種弊端：那就是沖淡了每個人的責任感。大家都處理了文件，至于一件工作是否已經做了、做得是否好倒沒人關懷了。

他們真正注意的是公文的遣詞用字是否得當，繕寫字體是否秀麗，印章是否蓋得端正……這種積弊的來源是很久遠的。幾世紀來，中國的知識分子都是耍筆桿，他們肩不能擔，手不能提。在學校他們學的是紹興師爺那一套。他們認為：一旦把公文寫好，工作就完了。這種積弊大部分還保留到現在。

蔣廷黻所描述的這一現象，相信不少有過實際工作經驗的朋友多多少少都會心有戚戚焉。他將此現象的原因歸結為中國傳統，這其實是受到五四新文化運動以來批判傳統的風潮之影響。而從今天的角度出發，為了讓我們的政治風氣更加良好、行政效率更加優化，對于這種“文牘政治”就需要從更為全面的角度進行一番剖析。

政治公文的大量出現，與官僚階層成為政治活動中的重要角色有關。按照今天的研究，西周時期中國已有較為完備的官僚體系，設官分職成為政治生活中的重點。到了戰國時期，隨著早期郡縣制在各諸侯國的推行，統治者需要一批具有專門治理才能的群體來進行政治管理。隨著東周時期的社會轉型，知識與技能不再像過去那樣只在封建貴族之間流傳，而是讓社會大多數人都可以通過學習來掌握。這樣就出現了許多與統治者沒有親緣關系，但具有一定行政才能的士人。之后秦統一中國，漢繼承秦制，秦朝提倡“以吏為師”，漢朝獨尊儒術之余不忘推行“律令之學”，這就使得源于戰國時期的官僚政治就成為中國數千年政治傳統中的重要特征。

在此背景下，政治公文的意義便凸顯了出來。首先，中央的政令傳于各個部門與地方行政機構，需要通過書于竹帛的公文來進行，在這個意義上，秦始皇的“書同文”政策對于維系中國的大一統格局具有舉足輕重的意義。其次，地方將一定時期的當地綜合狀況上報中央，也需要以表譜簿錄的形式呈交后者，作為考核地方行政優劣的主要憑借。復次，統治者為了選拔人才、為了聽取大臣對時局的意見，都需要后者將自己的意見寫出來，以奏疏、論說等形式達于天聽。最后，一個穩定的政權需要有效保存先前的各種行政記錄，因此相關檔案的搜集與整理也是政治行為中不可或缺的組成部分。可以說，由于能相對有效的借助各式公文來傳遞政治信息，使得中國歷史上許多王朝得以延續較長的時間，在古代的社會條件下保證了社會的基本安定。

正是具備了這一特征，在最近又被一些媒體重新拾起的《政治秩序的起源》一書里，福山所說的：“中國成功發展了統一的中央官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域，尤其是與地中海的歐洲相比。中國早已發明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比羅馬的公共行政機構更為系統化”，才稱得上是一種比較準確的歷史描述。

據報道，武漢方艙醫院看書的新冠肺炎患者，拿的是福山《政治秩序的起源》。

因此，一種好的政治公文，就必須具有以下幾個特征：首先，準確性。即能夠用較為精確、明晰的語言把需要描述的數據、名稱、情況表達出來，有利于日常行政有條不紊的展開，便于各種信息以暢達的方式傳遞。古人所說的文章風格中的“法家之文”，指的就是這些特點。

其次，針對性。即在描述或建議的文字中，針對具體的現象或問題來展開，并且言之有物，使人閱讀之后能獲取許多有效信息，并能在此基礎上形成較為準確合理的政治判斷。

最后，扼要性。即能夠用比較簡潔的文字把需要描述或評論的內容表達出來，在文章中沒有太多的套話與冗言，也沒有各種浮夸、修飾的修辭。

以上三點絕非只是文章評判上的標準，而是國家機器能夠正常運作的重要條件。也正因為這樣，在古代不同時期的銓選制度里，都會注重對文字表達與文章技巧的考核。而古代之所以有大量的“政書”類典籍，也是為了讓那些有志加入各級政府中的士人掌握如何寫合格公文的技巧。

在現代政治活動中同樣離不開政治公文。韋伯認為：“官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構。因此，作為理性組織權威關系的工具，官僚制曾經是，而且至今仍是官僚機器控制者頭等重要的權力工具”。雖然，他在其社會學體系里極力區分古代的“家產制”官僚與現代社會里的“官僚制”，前者聽命于傳統信仰與個人庇護，后者奉客觀的、理性的行政指令行事。這種區分是否過于涇渭分明，甚至如此區分古今是否有其必要，其實頗值得商榷。但是，值得注意的是韋伯對于現代官僚制特征，尤其是具有行政精確性與技術性的描述。在他看來：

官僚制組織的發展有一個決定性的原因——它在純技術層面上始終優越于任何其他形式的組織。高度發達的官僚機器和其他組織相比，猶如一套機械裝置和非機械化產生方式的關系。精確、迅速、明晰、檔案知識、連續性、酌處權、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹的——尤其是獨斷形式的的——官僚制行政中都可以達到極佳狀態。與任何團契行政、榮譽行政或業余行政方式相比，訓練有素的官僚在所有這些方面都處于優勢地位。

毋庸多言，要在日常行政中實現韋伯所說的這些特征，就離不開大量公文的存在，離不開對公文信息是否準確、傳遞是否及時的考核。如果做不到這兩點，那么所謂的“技術優勢”將難以體現。

正是因為在古今政治活動中，政治公文（或曰“政治文件”）都不可或缺，因此就要極力防范這種“文牘政治”從形式上到內容上都有可能出現的弊病，進而成為官僚主義滋生的溫床。