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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 魏程琳】

12月6日，“南通市三星鎮(zhèn)市容公司人員粗暴對待賣甘蔗老人”的新聞引起網(wǎng)絡(luò)熱議，“出事又是第三方”成為事件討論核心，亦是問題的關(guān)鍵所在。在公共執(zhí)法領(lǐng)域，為何頻現(xiàn)“第三方”“臨時工”出事呢？

事實(shí)上，南通市城管執(zhí)法引起網(wǎng)絡(luò)輿情距離上次不到3個月。2021年9月15日，南通市經(jīng)開區(qū)一名城管協(xié)管員將擺攤老人拎起騰空摔打的視頻就引起網(wǎng)絡(luò)討伐，事件最終以對協(xié)管員行政拘留加罰款的方式結(jié)束。

視頻丨九派新聞

“第三方”公司

執(zhí)法權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法對他人人身自由和財產(chǎn)施以強(qiáng)制的權(quán)力。無論是“第三方”還是協(xié)管員，都無執(zhí)法權(quán)，其工作職責(zé)僅限于“協(xié)助”管理。然而，現(xiàn)實(shí)中的協(xié)管員或第三方卻分享了執(zhí)法權(quán)力，成為“影子官員”。他們在街面空間治理中可以施加強(qiáng)制權(quán)，但遇到較真的執(zhí)法對象，就會遭遇“合法性”困境。

為何正式的城管執(zhí)法隊(duì)員不在街面執(zhí)法呢？從全國看，各地城管局都面臨著正式執(zhí)法人員嚴(yán)重緊缺的情形，能夠帶隊(duì)一線執(zhí)法的城管隊(duì)員更是“捉襟見肘”。于是，為了有效管控街區(qū)空間秩序，城管局不得不招聘大量輔助人員即“協(xié)管員”。

筆者在中部某省會城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該市中心城區(qū)的正式執(zhí)法人員與協(xié)管員的比例大致為1:5，而在開發(fā)區(qū)或邊緣城區(qū)，這一比例可能升至1:15甚至是1:30。也就是說，負(fù)責(zé)街面管理工作的人中，只有僅有極少數(shù)人是執(zhí)法隊(duì)員，甚至大多數(shù)路段街面管理中沒有正式執(zhí)法人員。

人數(shù)眾多的協(xié)管人員群體，工資通常不高，能力素養(yǎng)參差不齊。但城市街面空間治理卻充滿復(fù)雜性、流動性，處置不當(dāng)容易出現(xiàn)摩擦事件。城管暴力執(zhí)法一度成為學(xué)界和社會大眾批評的對象。

為改變城管執(zhí)法形象，有的地方也開始探索“鮮花執(zhí)法”等柔性執(zhí)法手段。2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中，明確提出“協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。”“協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員，并應(yīng)當(dāng)隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步減少。”

筆者當(dāng)時就撰文指出，“城市管理離不開協(xié)管員”。在中央精簡政府人員的大背景下，在編城管隊(duì)員人數(shù)很難增加；如果不能提升人員質(zhì)量，協(xié)管人員數(shù)量減少只能以犧牲城市治理效益為代價。

后來的實(shí)踐證明，各地的協(xié)管員略有減少，但離“協(xié)管員人數(shù)不得多于在編人員”的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)。“第三方”公司既滿足了“減少協(xié)管員”的要求，又滿足了保持城市管理效果的要求，最重要的是能夠規(guī)避協(xié)管員等輔助人員帶來的意外風(fēng)險。

那么，第三方與協(xié)管員有什么區(qū)別？

“第三方”是政府服務(wù)外包中的乙方，承接具體區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，以街面管理結(jié)果對甲方負(fù)責(zé)；協(xié)管員則是城管局、城管中隊(duì)或街道等行政部門親自招聘、自行管理的人員。兩者的共同點(diǎn)是，“法令難及吏役”，即都因非政府人員身份，而不受法律規(guī)則的約束；兩者的區(qū)別在于，第三方人員歸公司管理，政府無權(quán)管理人員，也即無法監(jiān)督管理過程。然而，第三方依然是代表政府做街面管理，在群眾眼中，他們的行為就是政府的授意行為，出了事情還是找政府。“賣甘蔗老人事件”表明，服務(wù)外包并不能讓地方政府避免輿情追責(zé)。

這一點(diǎn)，在《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》中也有明確的規(guī)定：

《中華人民共和國行政許可法》

第二十四條 行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。

委托行政機(jī)關(guān)對受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實(shí)施行政許可。

《中華人民共和國行政處罰法》

第二十條 行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。

行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實(shí)施行政處罰。委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書向社會公布。

委托行政機(jī)關(guān)對受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他組織或者個人實(shí)施行政處罰。

然而，另一個容易被隱藏的問題是，市容管理的外包模式，有可能帶來街面管理的灰色化。按理說，并無執(zhí)法權(quán)的第三方公司，只能通過社會性制衡做街面管理。例如通過熟人關(guān)系、社會評價、道德約束、說理等方式。但在面對經(jīng)驗(yàn)豐富的流動攤販、性格執(zhí)拗的店家時，社會性制衡近乎失效。為了保證街面管控效果，第三方可能會用“狠人”進(jìn)行街面管理，難免出現(xiàn)暴力懾服或者以暴制暴。這在某些地方也取得“顯著效果”，代價是街面管理的灰色化和政府權(quán)威的弱化。

法制不能超越經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段

值得注意的是，近期的城管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)事件，并非發(fā)生在大城市和主城區(qū)，而是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，側(cè)面反映了目前我國正在推動的行政處罰權(quán)執(zhí)法下移的政策效果。在行政處罰權(quán)執(zhí)法權(quán)下移過程中，城管部門首當(dāng)其沖。

2021年7月，筆者在H市、S市兩個執(zhí)法權(quán)下移試點(diǎn)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“賦權(quán)難增能”是政策調(diào)適的困境表現(xiàn)。上級部門下放的執(zhí)法權(quán)，通常是難以行使或者行使起來成本過高的權(quán)力，下移的人員又與事項(xiàng)內(nèi)容不匹配。所以，在基層執(zhí)法權(quán)下移被稱為“甩包袱”。

H市某區(qū)將綜合執(zhí)法中心設(shè)在街道，但司法局人員根本不下去，食藥監(jiān)人員則揚(yáng)言要回歸局里，最后，城管部門成了綜合執(zhí)法的主力軍。S市的綜合執(zhí)法中心基本上是對街鎮(zhèn)已有執(zhí)法力量進(jìn)行辦公場所式的整合。S市楊鎮(zhèn)是工農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以往自由買賣農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)民、鎮(zhèn)域市民突然受到城管隊(duì)伍的管理，一時間難以接受，城管執(zhí)法也陷入社會性不合作的困局之中。

法制與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)，是社會治理法治化的前提。同樣是流動攤販，在農(nóng)村和在城市卻具有不同的功能和治理問題。流動攤販在農(nóng)村解決了村村之間、村與鎮(zhèn)之間的空間阻隔，加快了農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)制品的流動，降低了農(nóng)民與市場對接的成本，除了在“逢會”“逢集”時需疏通交通要道，基本上不會帶來治理難題。

但在人口密集、節(jié)奏較快、流動性較高的城市，流動攤販經(jīng)常聚集商場、菜場、學(xué)校、醫(yī)院等人口流動密集區(qū)，給原本就擁堵的空間及正規(guī)經(jīng)營商家?guī)碡?fù)面效應(yīng)，所以，城市政府要加強(qiáng)街面市容秩序管理，以回應(yīng)絕大多數(shù)人的出行生活便利訴求。在城管與攤販長期的“貓鼠游戲”互動模式下，雙方都保留了彈性空間，有效控制了街面沖突的發(fā)生頻率。

城市街面空間治理體制的特征是人財物等資源密集，農(nóng)村街面空間治理體制則是相對簡約低成本的。顯然，以農(nóng)村街面治理體制去治理城市空間是不合適的；但以城市治理體制去治理農(nóng)村就一定合適嗎？諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的社會性困局說明，治理體制不能超越經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和群眾認(rèn)知水平。于農(nóng)民而言，農(nóng)副、生活用品自由交易，遠(yuǎn)比被規(guī)定時間空間的街面管理更重要。

種甘蔗老農(nóng)遭遇第三方公司粗暴執(zhí)法，折射出城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變中的社會治理復(fù)雜性。綜合網(wǎng)絡(luò)信息可知，南通三星鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域，是家紡商品的生產(chǎn)、銷售集散地，面臨著更為復(fù)雜的街面治理情形。政府唯有采取更有智慧、更有誠意的街面治理模式，才能獲得理想的公共治理效果。

目前看，市容管理外包模式并未實(shí)現(xiàn)“減人”“卸責(zé)”的功能，從體制機(jī)制上完善街鎮(zhèn)執(zhí)法用人制度，將一線“準(zhǔn)行政”人員納入法律規(guī)則治理體系之中，或許能遏制街面權(quán)力失控的沖動。

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