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本文選自《民主與發(fā)展——亞洲工業(yè)化時代的民主政治研究》，專題《菲律賓：傳統(tǒng)桎梏下的政治變遷》第七章《菲律賓政治的“變”與“不變”》（本專題共同作者：中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院社會文化研究室主任、研究員 許利平，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所比較政治研究室副主任、副研究員 郭靜），社會文獻(xiàn)出版社2015年版，房寧 等著。著作方授權(quán)觀察者網(wǎng)發(fā)布。】

2014年北京APEC會議期間，習(xí)近平與阿基諾短暫會談。

從憲法體制層面觀察菲律賓的政治發(fā)展，菲律賓建國后經(jīng)歷了初期的兩黨制、威權(quán)體制和1986年人民力量運動后的多黨制，完成了與其他東亞國家相似的政治轉(zhuǎn)型過程。但是，從憲政體制之下的菲律賓的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，菲律賓的政治變遷是獨特的，憲政體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用是悖反的。菲律賓實際的政治發(fā)展的進(jìn)程與邏輯是：從建國初期的傳統(tǒng)政治家族輪流坐莊，到一個大家族占據(jù)主導(dǎo)地位，最后又回復(fù)到傳統(tǒng)政治家族的輪流坐莊。當(dāng)前，菲律賓的政治權(quán)力仍由傳統(tǒng)大家族掌控，有軍隊背景的新興政治家族獲取了一定政治地位，能夠與傳統(tǒng)家族討價還價而尚不能平起平坐。從這個意義上講，菲律賓從兩黨制到威權(quán)體制，再從威權(quán)體制發(fā)展為多黨制的兩次政治轉(zhuǎn)型都是失敗的，政治轉(zhuǎn)型是形式上的而沒有帶來社會的實質(zhì)性發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

菲律賓在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是工業(yè)化城市化進(jìn)程方面，屬于“慢亞洲”。迄今為止，菲律賓還在工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中徘徊和選擇，還是尋找和探索適應(yīng)菲律賓的發(fā)展道路。菲律賓的政治變遷，是“不變之地”上的政治演化，是在前現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)上運行現(xiàn)代政治制度而誕生的政治“奇葩”。菲律賓出現(xiàn)的政治現(xiàn)象，是對發(fā)展政治學(xué)的那些常規(guī)性觀念的真正挑戰(zhàn)。

一、政治家族“玩轉(zhuǎn)”民主政治

菲律賓建國時就確立了美國式的民主政治制度，60多年來，選舉政治、政黨政治、議會政治、公民社會及社會運動等各式西方民主形式無不在菲律賓實行。但這些民主形式如浮云掠過，始終沒有在菲律賓這片奇特的國土上落地。時至今日，菲律賓的政治權(quán)力仍由基于封建土地制度的傳統(tǒng)大家族掌握。菲律賓的民主政治，可謂是傳統(tǒng)大家族“掌上游戲”。

熟悉菲律賓政治的人都熟知“家族”這個在菲律賓含義特殊又豐富的字眼。菲律賓的“家族”可謂源遠(yuǎn)流長，其社會根基極其深厚，歷史背景極其深遠(yuǎn)。菲律賓的“家族”產(chǎn)生可溯源到幾百年的西班牙殖民時期。一般被認(rèn)為是西班牙殖民時期，是“雙系家庭制”下“由血緣和婚姻關(guān)系結(jié)合成的家庭團(tuán)體”。從家族的組成看，血緣以外的人也可以通過認(rèn)教父（母）的“公巴列”制加入家族，成為家族成員。近代以來，占有大量土地和自然資源，后來拓展到工商業(yè)的實力雄厚的家族，構(gòu)成菲律賓地方政治的主要控制力量，逐步出現(xiàn)了能夠影響甚至控制整個國家的勢力和影響巨大的政治家族。占據(jù)菲律賓的西班牙、美國以及日本殖民者，一直以來依靠地方家族管理地方，并逐漸允許他們的代表參與國家的政治活動。菲律賓獨立后，大家族填補(bǔ)了殖民統(tǒng)治者留下的政治空間，國家及地方政權(quán)自然而然地轉(zhuǎn)移到大大小小的“家族”手中。在美國影響下并得到美國政府支持的大家族就成了菲律賓政治舞臺上的重要角色。

一般認(rèn)為，菲律賓的政治、經(jīng)濟(jì)資源主要掌握在160個左右的大家族手里。例如，北伊羅戈省的馬科斯家族，黎剎省的孫武朗家族，八打雁的勞雷爾家族和雷克多家族，打拉省的阿基諾家族和科胡昂科家族，三苗禮士省的麥克賽賽家族，宿務(wù)省的杜拉諾家族和奧斯敏納家族，伊洛伊洛省的洛佩斯家族，卡皮斯省的羅哈斯家族，馬京達(dá)瑙省的安帕圖安家族、達(dá)圖曼農(nóng)家族等。他們都是雄居一方大家族，有的家族具有全國性的影響。馬科斯、阿基諾、科胡昂科、加西亞、羅哈斯和洛佩茲等是菲律賓最知名的有能力掌控國家政治的家族。

從實際政治權(quán)力結(jié)構(gòu)看，菲律賓政治堪稱“家族政治”或“大地主民主”。在法律層面的西式民主制度下，實際由少數(shù)權(quán)貴家族掌握政治權(quán)力。在地方，傳統(tǒng)大家族可以影響控制地方的商業(yè)、民事等經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，他們甚至有自己的武裝力量。例如，在南方的棉蘭老島，菲律賓中央政府無力對付伊斯蘭分離武裝，不得不依靠當(dāng)?shù)氐拇蠹易鍖狗蛛x勢力，為此將地方事務(wù)委托于當(dāng)?shù)丶易?，家族在一些地方成為實際的統(tǒng)治者。在國家層面，大家族縱橫捭闔，完全有能力操控民主政治。大家族建立黨派、控制選舉、培養(yǎng)代理，操弄社會運動。恩里萊曾直言不諱地指出：在菲律賓，參眾議員和總統(tǒng)不是人民決定的，而是由這個國家的統(tǒng)治集團(tuán)決定的。

以菲律賓總統(tǒng)為例，菲律賓在美國治下的“自治時期”和獨立建國以來，一共產(chǎn)生過14位總統(tǒng)，其中12位皆沾親帶故。民主轉(zhuǎn)型以來的菲律賓5位總統(tǒng)中有4位出身名門，其中還有兩位做的是“父女總統(tǒng)”和“母子總統(tǒng)”。在所謂民主制度與普選制之下，菲律賓只出了一位只做了兩年半的“短命”的“平民總統(tǒng)”，就是那位演員出身的被“第二次人民力量運動”趕下臺的埃斯特拉達(dá)。被譽(yù)為首任“轉(zhuǎn)型總統(tǒng)”科拉松·阿基諾夫人，即來自科胡昂科-阿基諾家族。阿基諾夫人的繼任者拉莫斯將軍，既是“人民力量運動”的發(fā)動者之一，還是被推翻的馬科斯總統(tǒng)的表弟。拉莫斯總統(tǒng)之后的埃斯特拉達(dá)是菲律賓“民主轉(zhuǎn)型”以來唯一的一位非家族出身的總統(tǒng)，但好景不長，反對他的家族勢力在軍隊支持下，以反腐敗為名，通過街頭運動把他趕下臺。此后，總統(tǒng)之位又落入出身名門的阿羅約手中，阿羅約總統(tǒng)是菲律賓建國后第五任總統(tǒng)馬卡帕加爾的女兒。阿羅約的繼任者就是現(xiàn)任總統(tǒng)阿基諾三世，他是科拉松·阿基諾總統(tǒng)的獨子，同時還是阿羅約總統(tǒng)過去的學(xué)生。

不僅總統(tǒng)如此，菲律賓的高官、議員們絕大多數(shù)也多出自豪門望族。現(xiàn)代菲律賓家族與天主教會、工商界、軍隊融合在一起，形成了菲律賓的權(quán)力階層。在菲調(diào)研期間，我們有幸拜訪了前外長阿爾韋托·羅慕洛（Alberto Romulo），他的家世顯赫，國際聞名，其叔父是當(dāng)年陪同麥克阿瑟將軍重返菲律賓的卡洛斯·羅慕洛（Cralos Romulo）。卡洛斯·羅慕洛從1950年起，前后擔(dān)任菲律賓外長超過30年。卡洛斯之子，阿爾韋托的堂兄羅伯特·羅慕洛（Robert Romulo）子繼父業(yè)，成為菲律賓的第二個“羅慕洛外長”。性格開朗、見多識廣的阿爾韋托·羅慕洛是菲律賓現(xiàn)代史上的第三位“羅慕洛外長”。羅慕洛家族兩代三人執(zhí)掌菲律賓外交逾半個世紀(jì)，是真正的“外交世家”。菲律賓參、眾兩院的議員們絕大多數(shù)也來自菲律賓的名門望族，或在家族勢力的支持下當(dāng)選。以1986年人民力量運動后的第一次國會選舉為例，1987年5月選舉產(chǎn)生的200名眾議員中，有130位是知名家族成員，另有39位也與“家族”關(guān)系密切，只有31位議員被認(rèn)為沒有家族背景。這種局面至今依然。參加2013年中期選舉的84位候選人中大多數(shù)都有“家族”背景，比較突出的有現(xiàn)任總統(tǒng)阿基諾三世之侄邦·阿基諾四世、現(xiàn)任副總統(tǒng)比奈之女南希及現(xiàn)任參議長恩里萊之子杰基等。

前總統(tǒng)拉莫斯直言痛斥“家族主義”是菲律賓政治之禍端。菲律賓的地方政治，更是家族式“獨立王國”的樂土。2009年11月，震驚世界的安帕圖安大屠殺，源于曼古達(dá)達(dá)圖家族和安帕圖安家族的矛盾。那年曼古達(dá)達(dá)圖家族試圖在馬京達(dá)瑙省省長選舉中挑戰(zhàn)長期把持這一位置的安帕圖安家族。結(jié)果當(dāng)曼古達(dá)達(dá)圖家族成員及30多名記者共57人，在去省會謝里夫阿瓜克的選舉委員會遞交競選材料的途中，被100多名武裝分子劫持并全部殺害。這一慘案震動菲律賓，聞名于世，但這一案件的元兇至今逍遙法外。研究者們指出，菲律賓“中央政治的寡頭亦是以家族團(tuán)體為基礎(chǔ)，籍家族關(guān)系引介大量人員加入官僚體制，結(jié)果不僅是家族利益超過公共利益，而且干擾政治和行政程序，減弱政治制度化的速度?！狈坡少e的土地改革、工業(yè)化進(jìn)展緩慢，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形，均是家族政治導(dǎo)致的惡果。不少菲律賓問題研究者指出：“對于工人、農(nóng)民等弱勢群體來說，要爭取自己的利益，不僅不能得到國家的有效保護(hù)與支持，而且要面對地方精英的強(qiáng)力抵制，……在這種情況下，一些民間組織就成了弱勢群體主張自己的社會經(jīng)濟(jì)利益的代言人和組織者，由于國家通常沒有滿足這些群體要求的能力和意愿，所以各種暴力和社會運動就頻繁發(fā)生?！?