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發展困境：政企關系與行政腐敗

東北地區的經濟問題集中地反映在營商環境差。我們認為扭曲的政企關系與腐敗，是東北營商環境差的根本原因。

在改革開放初期的經濟轉型過程中，中國的地方政府為了打造以勞動力密集型為主的輕工業或者服務業的發展時，都應該建立公平公正的市場秩序。這種市場秩序的建立或者是像深圳和上海那樣，由于外資企業影響巨大，為了與國際市場接軌，政府自然就要強調競爭的公平公正。或者是像杭州那樣，由于民營企業占主導地位，在國內市場的激烈競爭中，政府也摸索出如何為企業減少交易成本的市場規則。然而，在沈陽這種計劃經濟遺產沉重，改革開放以來沒有國際國內市場驅動的環境中，政府必須要做出遠遠大于深圳、上海和杭州的努力，進行更為深刻的制度性改革。

在市場化的過程中，權力很容易與金錢結合。在傳統產業占統治地位的東北經濟中，民營企業的生計經常依附于國有企業或者政府體制，尋租和腐敗很容易成為獲得商機和以權謀私的手段。以震驚全國的“遼寧賄選案”為例，涉案人員達到842人，多位省部級高官被雙開。官員想賄選就必須尋租，要尋租就只能進行利益交換，這樣就必然破壞公平公正的市場秩序。據中紀委披露，涉案的政府官員中反映的最突出的問題就是為某些企業家謀取不正當利益。當地的民營企業為了從國有企業或者政府那里獲得商機或者資源，也被迫通過各種社會關系，甚至是官商勾結的方式壟斷當地的商機。在涉案達842名官員的管理范圍內，營商環境被大面積破壞，腐敗與營商環境惡化之間形成惡性循環。

改革開放以來，沈陽的政府官員更多注重去南方發達地區進行招商引資，而忽視了為到沈陽來投資設廠的外資和外地民營企業進行減少交易成本的制度性改革。當外資和外地民營企業來沈陽投資設廠，沈陽是有機會利用它們提供的資本和市場機會打造新動能的。然而，在缺少公平公正的市場環境中，民營企業很難得到健康成長。從全國工商聯發布的中國民營企業500強的區域分布就可以看出，東北的民營企業實力普遍不強，2016~2018年連續三年只有9家東北的企業入圍。不僅如此，外來的資本經常是堅持不了多久就只能撤資撤廠。根據歐洲智庫Bruegel公開的2012~2014年調查數據，在東北地區461家受訪的外地企業中，有306家企業“已實際撤資或停止在東北地區經營”或“在未來五年內有離開意愿”，且超過半數的企業（51.33%）認為“當地政府以及相關政策”是企業在東北地區經營發展中遇到的最大阻力。

簡言之，東北的營商環境差的主要原因在于扭曲的政企關系，陽光行政以及反腐監督機制的欠缺。在缺少公平公正的市場秩序時，外資和外地民營企業的撤離使東北進一步失去發展新動能的資本投入以及與國際國內市場接軌的有效渠道。在這種情況下，企業對當地僅存的有限資源和商機的競爭更加激烈，只能在更大程度上依靠社會關系或者不良的政企關系。其結果是東北長期以來無法培育有效市場，高昂的交易成本成為東北發展任何產業時的重大障礙。

發展泥淖：發展目標與“走馬燈”式的官員任期

根據我們在調研中的了解，東北問題之所以長期得不到解決與中央的決心有關，更與“走馬燈”式的地方政府官員任期制有關。政績是地方政府官員之間最重要的競爭機制。在短短的任期內，既要維持所在地區的經濟社會穩定，又要實現經濟總量的快速發展。這樣的激勵機制很容易導致地方領導追求短、平、快的項目，而不愿、不敢進行與時俱進的改革、啃改革中遇到的硬骨頭。

“走馬燈”式的地方政府官員任期制不利于改革的深化和推進。一般而言，地方領導一屆任期為五年。在現有的體制中，優秀能干的領導在一個地方或一個部門的任期通常很短。然而，東北地區的改革是要啃硬骨頭的，沒有十年八年不可能見效。地方政府官員在更替頻繁，實際任期縮短，以及政績考核的激勵機制下，都希望在短期內取得立竿見影的績效。這樣的激勵機制只能造成地方政府官員的短期行為，不利于對所在轄區實行深入的制度改革。從沈陽的主要領導任期來看，進入2001年以來不足20年的時間里，沈陽的市長經歷了5人，平均任期4年；市委書記則經歷了6人，平均任期3年左右。作為副省級城市且改革任務艱巨的沈陽，政府主要官員更替頻繁，不利于政策的穩定性，也不利于深化改革的久久為功。

當前，中國的改革進入深水區，發展處于關鍵的轉型期。要破解發展面臨的各種難題，化解來自各方面的風險與挑戰，除了與時俱進地深化改革別無他法。為達此目的，中央政府應該考慮建立支持“久久為功”的人事制度。

東北的未來

對東北發展新經濟時面臨的四大矛盾進行分析，我們得出如下四點意見：

首先，東北在資源配置上必須加大對新經濟的投入，而不是將主要的資源用于維持舊產業。東北在大數據、云計算和人工智能等以數據為生產要素的新經濟方面具有人力資本的相對優勢，但嚴重缺乏能推動新經濟發展的資本投入。相對于東部沿海發達地區，東北發展很難依靠外資，只能依靠政府的財政來撬動民間資本，形成內部的合力來共同助推新經濟的發展壯大。當地政府能夠動員和配置的資源有限。如果現有財政資源的分配仍然要優先用于維持舊產業，那就只能加大中央政府的資源投入，并向打造新動能的新經濟領域大力傾斜，與此同時要動員外地民間資本的投入。

其次，東北必須深化國有企業的供給側結構性改革，而不應該指望能在中央的支持下“先做大再做強”。這種供給側結構性改革包括把冗員和養老等社會性負擔剝離，建立經理人利益與國家利益相容的激勵機制和現代化的企業治理機制，以及避免企業受過多的行政干預。

再次，東北改善營商環境的努力應該從政府開始，實現陽光行政，簡政放權，加強反腐敗的監管機制，建立公正的市場秩序。東北的各級政府應該克服政府職能錯位、越位、缺位的現象，把權力關進制度的籠子，讓政府的權力依法而行。同時，東北的各級政府也應該為企業降低交易成本，保證各類市場主體公平地參與市場競爭創造有利的環境。只有這樣，東北才有可能通過吸引外地民間資本和外商資本獲得發展新動能的資本投入，并以此打通進入國際與國內市場的新渠道。

最后，中央應該對東北的政府主管官員的任期制進行調整，以全面完成符合東北地區特點的供給側結構性改革的需要來決定官員的任期。要完成東北這樣艱巨而復雜的改革任務，地方政府的主要官員不宜頻繁更替，必須讓政府中有能力、有作為的主管官員在同一崗位上能有足夠的時間進行“久久為功”的深化改革，同時提供容忍試錯的空間。當然，在這樣深化改革的過程中既要健全人事制度等正向激勵機制，又要建立糾錯和監督機制，既為主管官員提供干事情的機會，也要避免錯誤的政策越走越遠。

在沈陽和其他城市關于新經濟的調研，使我們對學術界關于新結構經濟學的討論和辯論有了進一步的認識。在中國經濟從計劃經濟向市場經濟轉型時，新結構經濟學因為不主張休克療法，而是強調實行增量改革和在發展中解決老問題，經常被批評為不想改革。批評者沒有認識到的是：新結構經濟學的核心立場是要不斷根據發展階段審視要素稟賦的變化，并不斷根據要素稟賦轉化成比較優勢的需要，來進行降低交易成本的制度改革。在當年中國的語境里談增量改革，就是要發展符合當時以廉價勞動力為基礎的比較優勢的勞動密集型輕工業。具體到東北經濟，在當時的語境下，在發展中解決老問題，并不是把國有企業束之高閣，而是在經濟發展的過程中對它們進行與時俱進的改革，使之日益適合市場經濟的新環境。在發展中解決老問題這一原則，之所以用“發展”而不用“經濟增長”的表述，就是因為發展不僅僅包括GDP的增長，也包括制度的變遷。因此，新結構經濟學不僅強調政府要建設為經濟發展服務的基礎設施，也強調打造為企業減少交易成本的制度環境，建立一個現代的市場秩序。