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【文/觀察者網專欄作者 趙燕菁】

1.沒有孤立的城中村改造策略

7月21日，國常會發布《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》；三天后，7月24日，中央政治局會議針對我國房地產市場供求關系發生重大變化，提出要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造。原本較少被關注的城中村問題，突然站在了房地產新政的核心。

然而，沒有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到當前宏觀經濟新形勢的大背景下，才能理解中央的意圖，找到城中村改造的正確方法。而這個“新形勢”就是中央判斷的“我國房地產市場供求關系發生重大變化”。很多人把注意力集中到有沒有提“房住不炒”上，而沒有理解對房地產供需關系的判斷，才是這一“新政”邏輯的起點。

“供求關系發生重大變化”是一個根本性的判斷。它意味著城中村改造不論采用什么方法，都不能像過去棚戶區改造那樣大拆大建，因為通過賣地來為改造融資的模式已不再可行。在這次會議上，中央明確提出“要加大保障性住房建設和供給”。很多人認為這一條和城中村改造是互不相關的兩條政策。加大保障房建設不是什么新政策，但和城中村改造連在一起提卻是第一次，這是因為城中村在目前我國的住房供給體系里，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房職能為代價,那就違反了城中村改造的初衷。

“7.24房地產新政”提出城中村改造,顯示出未來的房地產行業已經從增量轉向存量。改造模式有兩條邊界:1)不能依賴房地產融資;2)不能損害“住”的保障。前一條意味著靠增容在房地產市場上融資的路已經走不通；后一條則意味著改造后的城中村應當是保障房體系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：統租的“得與失”

房地產市場供大于求決定了城中村改造的資金來源不能依賴賣地獲得，政府主導的拆遷-增容-回遷的模式已經走不通。深圳市意識到以前通過拆除舊村，改造成商品房來平衡的房地產+模式（例如大沖村等城中村改造），在房地產“供求關系發生重大改變”的條件下已經不再適用。為了落實“加大保障房建設和供給”的要求，政府向城中村業主“統租”物業，加以改善“再出租”給符合保障條件的對象，從而同時達成“不依賴房地產市場融資”和“加大保障房建設和供給”兩個目的。

應當說，這是深圳城中村改造的一個重大轉折。“政府統租，納入保障”相比以前大拆大建的模式是一個重要的進步。改造后的城中村仍然是保障房體系里的一部分，而沒有進入“供需關系發生重大改變”的商品房市場。“政府統租，納入保障”相比過去大拆大建的模式是一個重要進步。在大方向上是符合中央要求的，這一點必須肯定。

爭議在于改造后的城中村，站在“房客”的視角是惡化了還是改善了。因為“房客”視角，才是評價保障房供給是加強了還是減弱了的最終標準。而其中最主要的一條，就是城中村的租金是上漲了還是下降了。如果政府從原住民處統租的價格不低于現在城中村的“零租”價，政府改善城中村的成本就要加到“房客”頭上，結果改造后的保障條件反而惡化了；現實中，政府經常為了盡快完成，會以高于市場“零租”的價格從原住民處統租物業，最后不論是政府財政負擔，還是轉嫁給房客，都會將強化保障政策變為補貼原住民的政策。顯然這是不符合“房地產新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府從一開始就要提醒自己：城中村改造的最終目的是什么。如果按照以前成片拆除的做法，最后結果就是把原本“住”的房子反而變成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干凈很美好，但以前真正在里面“住”的房客不僅沒有改善，反而流離失所。同樣，如果“統租”后的房客租金反而更高了，也意味著保障的水平比改造之前反而降低了。顯然，這樣的改造與要求加強保障房的要求是背道而馳的。“統租”的目的不是幫助原住民“洗白”原本違章的小產權物業，更不是幫助原住民減少租賃市場的風險，而是為了幫助房客獲得廉價的居所。

本來前一階段城中村改商品房已經推高了一波租金，現在政府通過統租給它增加保障，原本違章的小產權物業，反而變成無風險的物業，如果價格還比市場“零租”高，這時其他沒有將房子租給政府的房東，也會按這個價格租給租戶。結果很有可能把整個租房市場的租金都抬上去。但如果政府統租以后，房子的居住環境、公共設施比一般城中村的出租房更優越，而且價格還更便宜，那么政府改造的這部分保障房就可以起到壓低租房的作用。如果房租不漲，就意味著政府用統租房把其他房屋都變成保障房，因為房價壓下來了，低于市場價格的房子才叫保障房。

在目前政府稅收普遍吃緊的情況下，政府的“統租”數量相對于城中村的規模一定是有限的。政府以低于“零租”價出租保障房的成本就只能通過財政彌補差額，目的在于用少量政府補貼把整個村的租金控制下來，使城中村能夠與保障接軌。相當于用少量政府保障房投入，獲得大量市場保障房供給。中央要求“要加大保障性住房建設和供給”，并不是要政府包打天下，而是要“讓市場發揮決定性作用”。

有這樣一個真實的例子，政府想要把城中村中老厝保護起來作文創。找一個國企進場改造，做成一個文創樣板項目。既然是公益項目，國企花很多錢找房東把房子租下來，打算裝修好以后出租。但結果是，村內其它老厝也按政府的租金一起漲價，結果反而把已經進入的文創活動趕走了。

政府從村民手中以高于市場的價格統租高保障房一定要貼錢，因為保障房的定義就是低于市場的房租。但如果針對特定對象，這一方式也不是完全不可行。比如政府招商引資一家工廠，如果專門建設職工宿舍周期長、成本高，這時找農民把房子租下來，然后貼錢租給特定工廠，依然可以從企業的稅收中得到平衡。對政府而言節省了新蓋保障房的用地，對農民而言，獲得了穩定的租金收益，對企業而言，能盡快開工創造稅收。

所以，不是說不允許政府補貼，也不是說政府不能給房東高賠償、給市場低租金，而是說政府要計算獲得同等稅收所需的成本和收益。