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陷入貪腐案的額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司

大多數(shù)有關(guān)蒙古煤炭開發(fā)的報道都集中在塔旺陶勒蓋煤礦，曾被世界銀行列為未被開發(fā)的世界最大露天焦煤礦，估計儲量為60億噸，已探明的為15億噸。根據(jù)2006年修訂的采礦法，塔旺陶勒蓋地區(qū)的煤礦被收歸國有。2007年，蒙古國成立蒙古國有礦企Erdenes MGL，專門負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性資源的開采。2010年9月，Erdenes MGL成立子公司額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司，負(fù)責(zé)開發(fā)塔旺陶勒蓋煤礦。2011年6月，蒙古政府曾邀請美國、中國和俄羅斯的公司競標(biāo)，與該公司一起開發(fā)這一煤礦。

按照當(dāng)初的設(shè)計，額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司保留該項目50%的股份，30%的股份向國外投資者開放，10%的股份留給蒙古公民，剩下的10%在蒙古證卷交易所上市。在最初安排30億的股票發(fā)行的投資銀行中，包括德意志銀行、法國巴黎銀行、高盛以及麥格理集團等4家。但是，2012年蒙古頒發(fā)《蒙古戰(zhàn)略實體外國投資法》，資源民族主義上升，該法案旨在將礦業(yè)等行業(yè)的外國股權(quán)限制在49%。2013年修訂后，仍規(guī)定外國國有企業(yè)進入電信、礦產(chǎn)和金融等行業(yè)，需要蒙古內(nèi)閣的批準(zhǔn)。總體而言，蒙古議會不同意轉(zhuǎn)讓煤礦的所有權(quán)。

除了融資幾次遭遇挫折外，額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司試圖平衡中美俄跨國公司利益的計劃也很快被證明不可行，讓中美俄三大公司組成財團聯(lián)合開發(fā)，不僅遭遇政治阻力，也有運輸路線之爭。世界銀行在早期的一份報告中曾估算，蒙古煤炭出口成本最低的鐵路是從塔旺陶勒蓋到內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭的線路。但是，俄羅斯希望保持對蒙古在采礦和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的影響力，鐵路軌距沿用蘇聯(lián)時期，而且更多轉(zhuǎn)向俄羅斯出口。而美國、日本等也都有自己的考慮，并不意外的結(jié)果是，盡管蒙古有資源，但并不能將自身的意志強加給實力雄厚的跨國公司。

2018年，蒙古議會終于同意出售塔旺陶勒蓋煤礦項目30%的股份。2020年4月，蒙古再度取消了該項目通過國際IPO為融資10億美元的計劃。此次取消，是繼2011年和2015年國際合作失敗后的第三次。原因之一是新冠疫情后金融市場動蕩不安，融資極為苛刻，原因之二是國內(nèi)政治層面的。

事實上，蒙古國內(nèi)政治對礦產(chǎn)開發(fā)的影響是及其巨大的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蒙古步入了選舉政治的階段。執(zhí)政黨為了保持政權(quán)，傾向于和國際資本合作借錢，取悅選民，包括給選民直接發(fā)現(xiàn)金等。對蒙古各政黨來說，塔旺陶勒蓋煤礦項目在國際上是有吸引力的抵押品。但是，作為抵押品，究竟能在未來賣多少錢，獲得多大的利息，則取決于國際礦業(yè)市場的發(fā)展。蒙古曾錯失過煤炭等商品上漲周期，而押寶煤炭價格上漲時也曾遭遇價格下跌的挫折。

在蒙古學(xué)者杰戈爾賽罕·蒙迪（Jargalsaikhan Mendee）看來，當(dāng)時新成立的額爾德內(nèi)斯·塔旺陶勒蓋煤礦公司，成了為政治家和執(zhí)政黨籌集資金的抓手，這些公司的高管自然也在政府中擔(dān)任要職。在2013年和2014年的政黨輪換中，塔旺陶勒蓋煤礦公司中身兼政府要職的公司高管也曾被調(diào)查和解雇。如此看來，新近一輪的這種調(diào)查似乎也難以逃離這種政商關(guān)系。

蒙迪還提到煤炭開采治理中牽涉到基礎(chǔ)設(shè)施和運輸?shù)淖枇ΑＣ旱V出口需要進行大型基礎(chǔ)設(shè)施投資，而這些投資也包括前期的可行性調(diào)研。在中俄兩國角力中，蒙古對彼此心屬的鐵路軌距一清二楚，傳統(tǒng)上俄羅斯運行的是1520毫米的寬軌，而中國要么是標(biāo)準(zhǔn)軌，要么是在礦藏附近的窄軌。大國博弈給地方的商業(yè)團隊和不同派系介入創(chuàng)造了空間。地方勢力不僅在當(dāng)?shù)赜行⌒筒傻V業(yè)務(wù)，在蒙古議會中也有代言人，在沒有得到足夠的利潤之前，他們并不會主動讓出地盤，讓國際資本輕松取得開采權(quán)，或者說順利開采，比如還可以利用當(dāng)?shù)毓牧α孔钃现袊臼召徝禾靠ㄜ嚇I(yè)務(wù)。

還有需要注意的是，地方利益集團也通過運輸影響到蒙古煤炭的出口價格。蒙古副總理兼經(jīng)濟發(fā)展部部長呼日勒巴特爾在10月份的一次會議中曾要求，今后將以邊境價格出售煤炭。目前，蒙古煤炭出口售價為71美元/噸，而邊境價格為129美元，期間的差價就是運輸價格。因此，外界看到的是新一輪煤炭價格上升，蒙古的外匯收支應(yīng)該上升。但實際上，這部分價格增溢被地方利益團體獲取。

上述一些現(xiàn)象和博弈，并非蒙古獨有。在學(xué)術(shù)界，有一個詞叫“資源詛咒”，用來概括這樣一種被資源鎖定的發(fā)展停滯。擁有資源是天賜良機，但如果中央政府不能發(fā)展出一種為整體國家利益服務(wù)的治理理念和治理能力，那么資源就會成為利益集團博弈的工具，并進而削弱國家整體發(fā)展的能力。

從近年來中蒙鐵路建設(shè)的進展來看，特別是蒙古國南戈壁省塔旺陶勒蓋煤礦至嘎順蘇海圖口岸長約240公里鐵路于今年9月正式開通，11月長約230公里長的宗巴彥-杭吉鐵路開通，標(biāo)志著蒙古中央政府的利益終于戰(zhàn)勝了地方利益和利益集團，此后蒙古焦煤和動力煤的年出口能力可達到5000萬噸，從塔旺陶勒蓋煤礦至中國內(nèi)蒙古甘其毛都口岸煤炭出口運輸成本將下降約四分之三。

9月9日，塔旺陶勒蓋煤礦（TT礦）至嘎舒蘇海圖口岸鐵路正式開通（圖片來源：蒙古國總統(tǒng)網(wǎng)站）

蒙古礦業(yè)和重工業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，2022年1-11月，累計出口量達到2530萬噸，比2021年同期飆升71.5%，煤炭出口目標(biāo)已完成140.5%，大大超過其他礦產(chǎn)品計劃出口的完成度。其中，塔旺陶勒蓋公司的出口額420萬噸，占了近六分之一。

隨著煤礦、鐵路等建設(shè)日趨完備，特別是中蒙之間合作進程的加快，蒙古中央政府的力量日益增強，這可能是解決煤炭交易中腐敗長期存在的一個良好契機。

從中方的立場看，外交部發(fā)言人已表態(tài)支持，并且也反映出我們最近幾年推進“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)的具體要求，注重廉潔、綠色、可持續(xù)和民生。可以預(yù)期，如果不重視這些問題，那么基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的腐敗問題將會成為中國海外項目面臨的巨大挑戰(zhàn)。

事實上，過去一些年，西方炒作的一個重要話題就是指責(zé)中國在海外基建中的腐敗。基礎(chǔ)設(shè)施很多項目的確存在著出現(xiàn)腐敗的風(fēng)險，而腐敗的收益往往落入官員之手，當(dāng)?shù)鼐用袷悄貌坏降模@樣就無法實現(xiàn)我們推進“一帶一路”是以人民為中心的理念，更難以在當(dāng)?shù)厣罡?xì)作。