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當下美國的產業政策

在21世紀，美國的產業政策至少涉及產業技術政策、產業組織政策和其他改善經濟環境、推動產業發展的政策。產業技術政策，重在提升企業的研發能力、確保美國的全球創新領導者地位，由國防部、國立衛生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學基金、農業部、商務部等實施。產業組織政策，重在優化市場結構、改善美國企業的競爭力，由聯邦貿易委員會、司法部、各級司法機構等來實施。

此外，還有一些產業政策，或推動經濟發展或用來改善經濟發展環境，分別由聯邦小企業管理局、經濟發展局、農業部、住房和城市發展部等不同的部門來實施。美國總統和美國國會、美國聯邦政府機構和美國州政府機構、公共部門和私營部門，都有參與制定產業政策的權力或機會，并彼此互動。

就產業技術政策而言，美國聯邦政府的研發支出就是美國產業政策積極介入經濟活動的最好例證。2015年，美國聯邦政府層面的研發支出就高達1323億美元，分別由國防部、衛生和公眾服務部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時間里，美國聯邦政府的研發支出就累計達到了42790億美元（按2005年美元價格計算）。

這些研發支出項目涵蓋了從國防、衛生、空間飛行、資源環境、農業和交通等多個領域，包括計算機、數學、工程、生命科學、物理學、心理學、社會科學等多個學科方向，涉及基礎研究、應用研究、開發、研發設備等多個環節，動員了州政府、地方政府、企業、大學、非營利機構、美國聯邦政府資助的研發機構等參與其中，為美國的經濟社會發展起到了重要的技術引領和產業振興作用。

根據美國《研究開發》雜志關于美國創新項目的評獎統計，從1971年到2006年，來自公立或者準公立項目在美國“R&D100”的100家獲獎項目中，呈現總體上上升的勢頭；從1988年到2006年的7次評獎中的6次，公立或者準公立項目在美國“R&D100”的評獎項目超過了50家，即占比超過50％；公立或者準公立項目在“R&D100”的高獲獎比例，充分說明了美國政府在高水平研發方面的重要作用和影響。

除了直接的研發投入，美國企業可以通過信貸等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項目，就得到了美國政府的重要支持：在2010年特斯拉項目的啟動階段，特斯拉從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持。明顯的，美國的產業技術政策在美國創新活動中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業或明或暗的研發補助、其他形式的科技支持，是當下美國產業政策的新特點之一。

除了產業技術類政策，美國還有很多重在優化市場結構和改善美國企業競爭力的產業組織政策、旨在改善經濟發展環境和推動經濟發展的其他產業政策。

尤其是，在過去的100多年里，圍繞反壟斷的產業組織政策，構成了美國立法機構、司法機構和行政機構指導和美國產業進行并購重組、提高美國企業競爭力的重要內容。總體上，美國政府的反壟斷政策始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色。

一方面，對并購重組放行的“胡蘿卜”政策始終存在，而且對美國的并購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策并未能切實削弱企業推動并購重組的內在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反地推動了企業的并購重組。

受益于反壟斷政策在內的產業組織政策的變革，《橫向并購指南》、《國家合作研究與生產法》與《競爭者之間合作的反壟斷指南》等的數次修訂，無論是HHI反壟斷指數的提高，還是生產、研究、營銷、采購環節合作的允許，或是在特定領域的豁免，都使得美國企業旨在實現規模經濟和技術創新的并購重組更大程度上成為可能。受益于這些政策變化，美國企業開展研發、生產、采購、銷售等方面的合作，也變得相對容易。

美國產業政策的啟示

我們要認識到產業政策在所有國家的普遍存在、產業政策在美國等發達市場經濟中的重要作用，堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產業政策的有益經驗，制定和實施好中國的產業政策。

（一）所有國家的政府都在以明確的或者不明確的方式使用產業政策，政府自覺地實施產業政策與非政府（尤其是特殊利益集團）來實施產業政策，是二者的唯一區別。理論和歷史反復昭示，產業政策既存在于歷史和當下的時間軸，也存在于發達經濟體和發展中經濟體的空間軸，任何一個經濟體都未能置身產業政策之外。

重要的是，積極的產業政策意味著政府并不僅僅在經濟活動中充當一個被動的“守夜人”的角色，而且要在技術創新、產業升級、結構調整和企業培育等方面扮演更加積極的角色，以實現政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅充當市場的“修理者”角色，而應當發揮市場的“塑造者”角色，盡管政府的產業政策存在失敗的風險，面臨巨大的改善空間。從歷史和當下的角度來看，以明確的或者不明確的方式使用產業政策，也正是美國等發達國家的真實經濟史。

（二）產業技術政策、產業組織政策和其他形式的產業政策的共同存在，是美國市場經濟的一個典型特征，而美國政府或是按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。流行的經濟學理論認為，政府僅僅能扮演市場失靈的“修理者”角色，以彌補市場自身的缺陷和盲點。

美國的歷史和現實則表明，政府的角色不僅僅體現在政府對企業研發方面每年1000多億美元的直接支出、通過風險投資支持中小企業發展（產業技術政策）等，也體現在政府對企業旨在實現“規模經濟”和“技術創新”的并購重組活動的支持和引導（產業組織政策）。

一方面，美國政府通過每年1000多億美元的直接支出，填補了美國企業在研發領域的投資不足，帶動了美國經濟的產業結構升級；另一方面，美國政府通過修改、制定涉及企業并購重組活動的法律法規，甚至直接介入美國經濟中的并購重組，為美國企業實現“規模經濟”與“技術創新”創造條件，推動著美國的市場結構和產業組織變革。無論是產業技術政策還是產業組織政策或是其他形式的產業政策，都構成了美國產業政策在經濟活動中的積極存在。這個意義上，美國政府或許就是一個按照杰佛遜的修辭說，按照漢密爾頓的政策做的政府。

（三）堅定道路自信、排除外部干擾，吸收和借鑒美國產業政策的有益經驗，制定和實施好中國的產業政策，對現有產業政策進行研究梳理、科學評估和優化完善。

有力的產業政策和強大的國有企業同為中國社會主義市場經濟的特殊優勢所在。推動中國產業轉型升級和中國企業做優做強做大，都離不開有效的產業政策支持，不能對現行的產業政策體制進行簡單否定。我們要借鑒美國等發達市場國家實施產業技術政策和產業組織政策的有益做法和經驗，發揮產業技術政策在技術創新和產業升級中的重要作用，發揮產業組織政策在產業并購重組、結構優化方面的積極作用，以實現政府產業政策與企業能動性的良好對接，推動中國經濟邁向中高端。

同時，要對產業政策的實現形式進行科學評估和改革創新，對不合時宜、不經濟、無效率的產業政策形式（如某些補貼）進行及時調整，對能更加促進技術進步和規模經濟要求的產業政策形式（如基金形式）要大膽實驗，對產業政策的基礎理論和成熟經驗要進行總結提煉，做好產業政策理論和實踐的齊頭并進，共同推動中國社會主義市場經濟又好又快發展。

（作者為國務院國資委研究中心副研究員，文章原載于《財經》雜志2016年12月19日）