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【中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷著從“靜態(tài)社會”到“流動社會”的轉(zhuǎn)變，其間，傳統(tǒng)的“郡縣制”國家治理體系與其對應(yīng)的社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。傳統(tǒng)的國家治理體系發(fā)生了哪些變化？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發(fā)揮著怎樣的影響？華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院曹錦清教授、劉炳輝博士在《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》一文中對上述問題進行了深度思考。觀察者網(wǎng)經(jīng)授權(quán)摘錄其精彩內(nèi)容，以饗讀者。】

摘要：圍繞中國國家治理體系現(xiàn)代化的研究中，對其傳統(tǒng)與來源的深入剖析，是實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展的起點。中國在傳統(tǒng)社會基礎(chǔ)上逐漸形成了“郡縣國家”為核心特征的國家治理體系，其由針對中原農(nóng)耕鄉(xiāng)土社會的“郡縣制度”為主導(dǎo)和針對邊疆游牧流動社會的“盟旗制度”為補充?！翱たh國家”具有四大支柱：中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計、行政區(qū)劃為技術(shù)保障。“郡縣國家”的靜態(tài)社會治理經(jīng)驗至今依然有強大的歷史慣性和影響力，但其在面對“流動社會”時出現(xiàn)了嚴(yán)重不適應(yīng)，尤其體現(xiàn)在中央集權(quán)和地方自主、科層僵化與有效治理之間的矛盾。中國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，從國家治理的社會基礎(chǔ)而言，是由一個“靜態(tài)社會”向“流動社會”轉(zhuǎn)變，這構(gòu)成了以“郡縣國家”為傳統(tǒng)的中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長期與根本挑戰(zhàn)。

精彩內(nèi)容節(jié)錄：

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一表述的重大理論和現(xiàn)實意義，目前還未被學(xué)術(shù)界充分意識到。中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭論，長期被西方的“政體問題意識”牽制大量精力和智慧。

但是，我們首先要意識到“政體問題意識”是西方的特殊傳統(tǒng)和經(jīng)驗，并不具有普世性，中國的傳統(tǒng)政治問題意識更集中在“政道問題”和“治道問題”，注重的是實質(zhì)，而非形式。治理問題才是當(dāng)代中國的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個方面，這就將我們的問題意識從西方設(shè)置的議題中拉回到中國的時代真問題上來，這是執(zhí)政黨睿智和理性的表現(xiàn)。

顯而易見的是，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個動態(tài)過程，即隱含著從傳統(tǒng)的治理體系向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之意。當(dāng)前的理論關(guān)注往往聚焦于“過程”與“目標(biāo)”，如近年流行的對西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹，以及圍繞黨政科層運作機制的項目制、行政發(fā)包制、運動式治理、錦標(biāo)賽體制、策略主義、簡約治理等。但在這股學(xué)術(shù)潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統(tǒng)”，即傳統(tǒng)的中國國家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發(fā)揮著怎樣的影響并規(guī)制著選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對傳統(tǒng)治理體系進行梳理。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個國家治理體系與其對應(yīng)的社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。這對關(guān)系才是當(dāng)前中國國家治理體系現(xiàn)代化問題的最核心命題，而并非簡單的政府間的層級關(guān)系、部門關(guān)系等科層制內(nèi)部的組織社會學(xué)問題，或者干部行為動機、行動策略等行為主義導(dǎo)向的研究。

一、鄉(xiāng)土與郡縣：傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)與國家治理體系

中國農(nóng)業(yè)社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”。郡縣制，核心在于“中央集權(quán)+文官制度”，中央集權(quán)解決的央地關(guān)系的價值取向問題，以中央集權(quán)為主導(dǎo)，以皇權(quán)為最高象征，自秦朝始延續(xù)兩千年基本穩(wěn)定。中央集權(quán)的政治功能，根本在于保障國家的版圖統(tǒng)一，而國家的統(tǒng)一對百姓而言是安居樂業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時。

（一）中央集權(quán)

從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現(xiàn)過，并且都不順利。只是相對而言，中國出現(xiàn)的較早并基本完成了這個過程。九世紀(jì)初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結(jié)這段歷史經(jīng)驗。相對于西方中央集權(quán)的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以后中央權(quán)力持續(xù)擴大，到宋代以后占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，地方權(quán)力日漸式微。盡管如此，新中國的締造者毛澤東對于國家分裂割據(jù)的擔(dān)憂從來不曾放松過。

馬克思認(rèn)為：“（小農(nóng)）不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會?！保R克思，1995：678）通俗地講，就是小農(nóng)的社會基礎(chǔ)支持中央集權(quán)的治理方式。馬克思的這個重要論斷和判斷，對我們今天的理論和實踐依然具有極其重要的意義。尤其是當(dāng)我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時，如果這個結(jié)論依然是有效而成立的，則對我們思考當(dāng)下和未來的中國國家治理體系和治理方式，將會產(chǎn)生重要影響。

（二）文官體制

中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會用郡縣制解決了中央與地方關(guān)系問題。因為農(nóng)業(yè)社會的管理事項比較簡單，靜態(tài)的社會的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會的主要社會治理事務(wù)。唐以后就是固定下來這六個部門，到了清朝皇太極時期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要戶部和刑部這兩個部門。六部制到了清朝后期就難以維系了?！翱偫砀鲊聞?wù)衙門”專門對應(yīng)和處理與西方人關(guān)系，相當(dāng)于今日的副國家級了，由恭親王負(fù)責(zé)。此時，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收拾。

對于這種職能部門的增多與轉(zhuǎn)變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會縣衙里不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局環(huán)衛(wèi)局等等。這些職能部門都很好地體現(xiàn)社會的發(fā)展變化。

（三）鄉(xiāng)土自治

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的上層建筑比較簡單，以“六部制”為典型體現(xiàn)，而基層農(nóng)村社區(qū)則以“鄉(xiāng)土自治”為主導(dǎo)。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)土自治，源于農(nóng)業(yè)社會要處理的人際關(guān)系也比較簡單，“三綱五常”足夠解決多數(shù)日常問題了。整個社會人際關(guān)系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關(guān)系，夫為妻綱；二是縱向的父子輩關(guān)系，父為子綱。但現(xiàn)代社會的流動性增強了，要處理的關(guān)系復(fù)雜很多了。無法簡單用熟人社會中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人社會事務(wù)。

（四）行政區(qū)劃

郡縣制，本質(zhì)上是一種國家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動主體是文官集團，但其最終注定無法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問題?！胺蛉收?，必自經(jīng)界始”（楊伯峻，2008）。

而當(dāng)大流動時代來臨時，這個“空間問題”的原有解決方案的社會基礎(chǔ)裂變了。過去講“郡縣治，天下安”。建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動），郡縣何以治？”，此時再一味抱守古訓(xùn)而不解其中條件和基礎(chǔ)，則無異于刻舟求劍了。