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上周五，香港反對派暴力沖擊立法會(huì)，經(jīng)過是非已有多家媒體報(bào)道評論，筆者不再贅述，只想借本文向觀察者網(wǎng)的讀者們介紹引發(fā)具大爭議的“新界東北發(fā)展計(jì)劃”，以及背后的香港土地制度。

在英國殖民時(shí)期，根據(jù)《英皇制誥》，香港所有土地都屬于英國王室，稱為官地；只有一個(gè)例外，就是中環(huán)圣約翰座堂，屬自用地，為英王送贈(zèng)予圣公會(huì)。在香港所謂的“賣地”并不是真的將土地永久出售，而只是出售有期限的使用權(quán)，因此稱為“批地”。早年批地期限長至999年，后來縮短到99年。獲批土地的使用者除一次性向港府繳納地價(jià)外，每年還要繳納地租，雖然此項(xiàng)金額并不高，但因?yàn)橥瑫r(shí)還要繳納相當(dāng)于物業(yè)出租價(jià)格5%的差餉給政府。故從法理上而言，香港并不存在私人土地。

香港的政治區(qū)劃分為港島、九龍、新界三個(gè)部分。前兩者分別是由1842年《南京條約》和1860年《北京條約》割讓給英國，新界則是依據(jù)1898年英國政府強(qiáng)迫清政府簽訂的《中英展拓香港界址專條》，從清政府手中租來的土地，租期99年。因此港英時(shí)代港島、九龍的批地地契從批出之日算起一般為期99年或75年（注1），新界的地契則從1898年7月1日起計(jì)，年期一般為99年減三天（這三天用來辦手續(xù)）或75年加24年減三天。而在香港回歸后，原定1997年到期的地契繼續(xù)順延，保證已獲批的土地使用權(quán)延續(xù)。

新界東北開發(fā)計(jì)劃占用的農(nóng)地只有拋荒農(nóng)地?cái)?shù)量的2%

通過這種安排，英國殖民政府不僅從清政府手中割取了香港的主權(quán)，實(shí)際上還獲取了整塊土地的產(chǎn)權(quán)，任何人想要獲得土地必須經(jīng)過港英政府批準(zhǔn)并繳納地價(jià)。特殊的土地制度使港英當(dāng)局積累了巨額財(cái)富，創(chuàng)造出一個(gè)表面上低稅率的營商和社會(huì)環(huán)境。此外，所有土地均歸“皇室”，也賦予了政府制定全面規(guī)劃方案的巨大權(quán)力。

長期以來，港英政府通過制定“法定圖則”將香港不同規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，劃作不同用途的地帶。法定圖則共分為三種：“分區(qū)計(jì)劃大綱圖”、“發(fā)展審批地區(qū)圖”以及“市區(qū)重建局發(fā)展計(jì)劃圖”。每一個(gè)規(guī)劃區(qū)都有一張“分區(qū)計(jì)劃大綱圖”，覆蓋絕大部份已發(fā)展的地方；新界部分鄉(xiāng)郊地區(qū)使用“發(fā)展審批地區(qū)圖”來管制；“市區(qū)重建局發(fā)展計(jì)劃圖”則涵蓋市區(qū)重建局發(fā)展計(jì)劃的地盤，功能大致與“分區(qū)計(jì)劃大綱圖”一樣。而政府有權(quán)根據(jù)《城市規(guī)劃條例》檢控不符合“法定圖則”的土地用途。這種規(guī)劃方式賦予政府事實(shí)上決定產(chǎn)業(yè)、社會(huì)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，甚至暗中偏向某些特定群體的巨大權(quán)力。特別是在殖民地時(shí)期，港督的獨(dú)裁統(tǒng)治使英國洋行可以通過低價(jià)大量獲得的土地地契，打擊華商對手。至70年代末，全港知名的四大洋行無不手握大量土地，并借香港經(jīng)濟(jì)起飛之機(jī)牟取了巨額財(cái)富。

為了抬高批地價(jià)格，港英政府還故意減少可開發(fā)土地。雖然香港總面積達(dá)1107平方公里，但卻有75%的土地屬郊野地區(qū)，明確禁止開發(fā)。其中包括的23個(gè)郊野公園、15個(gè)特別地區(qū)、4個(gè)海岸公園及1個(gè)海岸保護(hù)區(qū)，就約占香港總面積超過38%的土地。在可開發(fā)區(qū)域內(nèi)，還包括近百平方公里的農(nóng)業(yè)用地。根據(jù)2012年特區(qū)政府公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)時(shí)政府手中的空置住宅用地有2100公頃（100公頃=1平方公里），扣除不合適建筑的土地和“丁屋”預(yù)備土地，僅剩下391.5公頃可供住宅開發(fā)，這也正是香港房價(jià)居高不下及數(shù)十萬人蝸居“狗窩”的重要原因。

回到“新界東北發(fā)展計(jì)劃”，對其質(zhì)疑除了政治經(jīng)濟(jì)上的原因外，還涉及到“農(nóng)地”和“丁屋”兩個(gè)問題。

所謂“農(nóng)地”指的是在香港城市規(guī)劃“法定圖則”上標(biāo)明為僅限農(nóng)業(yè)用途的土地，聽起來與大陸要保護(hù)的“耕地”一樣，但實(shí)際并不強(qiáng)迫在上面從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅不能改為其它用途而已。港英時(shí)期，根據(jù)城市發(fā)展需要，每年都會(huì)有部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為住宅或其他建設(shè)用地，其總量在1960-1990的30年間共減少了66平方公里。香港回歸后，反對派為了阻止特區(qū)政府的惠民政策，開始高調(diào)要保留農(nóng)地發(fā)展本地農(nóng)業(yè)，以阻撓香港發(fā)展和政府施政。不過可笑的是，由于農(nóng)地可以私下交易并不強(qiáng)制耕種，更可向政府申請變更用途為住宅用地，反而成為囤積炒作的資源。目前全港農(nóng)地有超過2/3囤積在各大開發(fā)商手中閑置，其余部分也少有人種植，“發(fā)展本地農(nóng)業(yè)”不過是用來政治訛詐的噱頭罷了。

所謂“丁屋”指新界小型屋宇，是香港新界原居民的男性后人（即“男丁”）獲準(zhǔn)興建的房屋，為殖民地時(shí)期沿用至今的一項(xiàng)政策。雖然港英時(shí)期規(guī)定土地為英國“皇室”所有，但租來的新界畢竟上面已有不少原住民，他們的土地和房屋實(shí)際并未繳納出讓地價(jià)。70年代計(jì)劃發(fā)展新界時(shí)，為了得到新界原居民的支持，推出了“小型屋宇政策”，規(guī)定年滿18歲，父系源自1890年代新界認(rèn)可鄉(xiāng)村的男性香港居民，每人一生可申請一次于認(rèn)可范圍內(nèi)建造一座最高3層（上限8.22米高），每層面積不超過約65平方米的丁屋，無需向政府繳付地價(jià)。同時(shí)定立“限制買賣轉(zhuǎn)讓條款”，規(guī)定擁有丁屋的原居民如果想把丁屋出售予非原居民，需向政府申請作補(bǔ)地價(jià)，并取得地政專員書面同意，才可進(jìn)行。

居住在籠屋里的香港老人

然而這項(xiàng)協(xié)調(diào)措施因?yàn)楫?dāng)年港英制定者漏寫了“若無足夠居住空間”的限制條件，導(dǎo)致很快被濫用，迫使政府不得不在已經(jīng)十分緊張的住宅用地中專門劃出大量的丁屋保留用地。截至2012年統(tǒng)計(jì)，該部分土地總數(shù)為932.9公頃，是上文提到的一般住宅用地面積2倍多。

雖然新界東北開發(fā)計(jì)劃面臨上述困難，不過港英時(shí)期新界城市建設(shè)卻仍很順利，因?yàn)橄愀弁恋刂贫纫?guī)定政府有權(quán)按照已公布的固定價(jià)格對農(nóng)地和丁屋進(jìn)行強(qiáng)制征收。而英治時(shí)期港督為英國政府直接任命，也沒有民選的立法會(huì)監(jiān)督，需要做出強(qiáng)征決定時(shí)不受任何掣肘。

由此可見，殖民時(shí)代遺留下來的土地制度是一套非常精巧的設(shè)計(jì)，即通過土地用途分類和限制即保證了港英政府可在賣地時(shí)獲得高價(jià)，又能維持高房價(jià)令地產(chǎn)大亨們收益；待到土地儲備不足時(shí)則能根據(jù)需要低價(jià)補(bǔ)充，同時(shí)也可讓囤地的開發(fā)商大發(fā)橫財(cái)。

然而香港回歸之后，由于反對派為反對而反對，刻意阻撓特區(qū)政府施政，舊土地制度反而成為政府促進(jìn)發(fā)展、改善民生的桎梏。當(dāng)數(shù)十萬香港人蝸居在面積只有個(gè)位數(shù)的劏房和籠屋（注2）里時(shí)，反對派不顧“新界東北開發(fā)計(jì)劃”可以提供60000個(gè)住宅（其中包括一半以上的公屋和居屋），大力鼓吹該計(jì)劃破壞環(huán)境，損害本地農(nóng)業(yè)，改變原住民生活；更組織了數(shù)百名完全與此地?zé)o關(guān)的專業(yè)社運(yùn)人士暴力沖擊立法會(huì)，其居心到底何在也就不問可知了。至于其背后是否有手持大量為開發(fā)土地的既得利益者興風(fēng)作浪，也就不得而知了。

注1：1898年，考慮到租期過長導(dǎo)致的規(guī)劃失控及土地升值損失，港英政府在新批土地時(shí)取消了999年租期的租約，取而代之以75年租約另加75年續(xù)約（特別地塊不可續(xù)約），同時(shí)政府要求承租人在75年租期期滿后支付按新標(biāo)準(zhǔn)制定的土地租金，此后，75年租期成為標(biāo)準(zhǔn)租期，直至1997年香港回歸。

注2：劏房，又名房中房，業(yè)主或二房東將一個(gè)普通住宅單位分間成不少于兩個(gè)較細(xì)小的獨(dú)立單位，然后作出售或出租之用。每個(gè)小房間的面積由幾平方米到十平方米不等，月租金亦要三至五千元。

籠屋，又稱床位寓所，是指一個(gè)單位內(nèi)有十二伙或以上租戶，并共享廚房、廁所。