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【按：筆者杜佳的上篇文章，關注CIA在香港的部署，它其實揭示了一個簡單道理：美國數十年來，投入了許多精力持續在“經營”香港。】

（文/ 杜佳）

冷戰時期，美國把香港作為遠東的橋頭堡和情報基地，向中國大陸、東南亞滲透；香港回歸后，美國則希望香港變成中國大陸的頭痛頑疾，以便不斷撩撥，獲得相與爭鋒的砝碼。

因此，在暗地里，有美國安排情報機構進駐；而在明面上，美國表達“關注”的重要方式，就是：國會立法。

在香港回歸前的布局：從《展望1997》到《香港政策法》

八十年代，中英雙方就香港的命運逐漸達成了一致。

根據解密的CIA檔案《香港：展望1997》（Hong Kong: Looking Toward 1997，發布于1988年12月），美方當時判斷香港回歸中國已不可逆轉。

（CIA：《香港：展望1997》）

但同時CIA也認為，香港的未來還有些許“不確定因素”。例如香港 “自治”到何種程度？中國政府是否會維持香港的“自由”？若香港本地人士對此感到不確定，就會或移民“出逃”，或打起“民主”的旗幟組織抗議；若外國資本對此感到不確定，就會將在香港的投資集中于短期贏利的項目，如金融、房地產，而不是諸如制造業、高科技產業這類需要長期經營的項目。

CIA的判讀，最終影響了美國的對港政策。

1991年10月28日，《1992財年和1993財年對外關系授權法》（公法102-138）生效。對于“香港政策”，該法律規定美國應該鼓勵英國政府，在香港建立完全的民主制度，以便香港在回歸之前發展出“功能完整的民主自治”。

1992年10月5日，《美國-香港政策法》（公法102-383）生效。和《與臺灣關系法》（公法96-8）一樣，該法律是美國處理與香港關系的綱領文件。

（美國國會：《美國-香港政策法》）

雖然照理來講，這種法律不應該存在，因為美國不需要直接同香港打交道。就涉港問題而言，香港回歸之前，華府應該咨詢唐寧街；回歸后，華府應該找北京。

但美國對自己全球干涉的能力一定非常自信，以致其敢于直接立法，光明正大地干涉他國內政。

該法律直接反應了上述CIA對香港局勢的判讀，即美方首先確認了中英雙方的談判結果，但是關于香港的未來，特別是上文提到的“不確定性”，美方卻有自己的說法。

美方認為，香港的走向關乎美國利益，所以美國必須讓香港的發展符合美國利益，“美國需要在1997年7月1日之前以及之后發揮積極作用”。

“國會宣布，希望看到徹底貫徹《中英聯合聲明》。”

《中英聯合聲明》反映了“一國兩制”，美國對“一國”不感興趣，它感興趣的是“兩制”，也就是回歸后香港保持關稅、財政、司法等治理體系的“獨立”，以及貿易、金融的“自由”。

“在1997年6月30日之后，美國應當把香港作為中國完全的自治地區”，“建立并擴展”與香港在各個領域的“直接聯系”。

那么要如何確保貫徹呢？美國國會祭出“民主”大法。

“支持民主化是美國外交政策的基本原則。如此，該原則自然適用于美國的香港政策。在1997年6月30日之后依然如此。”

CIA在報告中提到了香港“民主派”。也許在情報機構看來，這是一股可以利用的力量。于是到了1992年，“支持民主”被寫進了法律，那么美國國家部門利用當地民主派搞事也算是“有法可依”了，盡管它依的是本國法，搞的卻是他國事。

該法律規定，美國政府必須定期向國會就香港問題作報告，內容包括美國在香港的利益，還包括“（中國政府）在香港行使主權的變化”。如果這些變化威脅到了美國的利益，或者讓香港不那么“獨立”、“自由”，美國總統有權力發布行政命令，暫停美國在商貿等領域對香港的優惠條件。

永遠正確的理由：“保衛民主”

在克林頓政府剩下的時間里，國會里的涉港法案、決議共105個。其中直接和香港有關的，而又被通過的法案有1個，決議有3個。

（克林頓政府1992年之后涉港決議和法案。）

1994年9月18日，香港區議會舉行選舉。10月5日，美國國會參議院發布決議S.Res.265表示關切，重申“不遺余力地支持香港民主改革進程，隨著1997年過渡的臨近，鼓勵各方保衛這些成果”。

1995年9月17日，香港立法局選舉，這是香港立法機構首次經選舉產生，但也是殖民地時期的最后一屆立法機構。對于這屆立法局議員的任期，中英雙方有爭議，中方認為既然是殖民地的末代遺產，其任期應該在回歸時結束。

1996年6月28日，美參議院發布決議S.Res.271，呼吁中國政府履行香港“高度自治”的承諾，不要在回歸時解散這屆立法局。

1997年6月27日，香港回歸前3天，美國通過立法S.342（公法105-22），增加香港駐美國各經濟貿易辦事處的權限。經貿辦事處是香港政府的派出機構。《香港政策法》規定，香港駐美各辦事處屬于“半官方性質使團”。因此1997年的立法，是在政策上細化、推動《與香港關系法》的規定。

就在該法律通過的當天，美國參議院通過決議S.Res.105，要求美國政府行政部門繼續貫徹《香港政策法》，同時呼吁中國政府不打折扣地執行“一國兩制”，維持香港“自治”。

總之，美方繼續關注香港的“民主”，特別是“自治”，希望香港即使回歸中國，也在真正保持“獨立”，殖民地時期的各種政策能夠延續下去。

中國自有制度，國內治理自然不會去理會外國意見。香港回歸的同時，殖民地時期的立法局壽終正寢，特別行政區的臨時立法會開始工作。

對此，1997年7月31日，美國國會個別議員拋出《中國政治自由法案》（105屆國會H.R.2358，共同提案人包括現任眾議院議長南希·佩洛西）法案，拿香港立法會選舉說事。