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近期，獨(dú)山縣燒了400億打造形象工程一事經(jīng)報(bào)道，引發(fā)了輿論熱議。7月14日，獨(dú)山縣融媒體中心公告回應(yīng)此事稱(chēng)，2019年以來(lái)，獨(dú)山縣新任領(lǐng)導(dǎo)班子已在切實(shí)推進(jìn)問(wèn)題整改，今后，獨(dú)山縣將繼續(xù)對(duì)項(xiàng)目整改掛牌監(jiān)督，制度建設(shè)鞏固整改結(jié)果。而當(dāng)時(shí)主政的縣委書(shū)記潘志立也在2019年10月因受賄罪、濫用職權(quán)罪被立案查處。

戶籍人口僅37萬(wàn)的國(guó)家級(jí)貧困縣獨(dú)山，上馬了一堆遠(yuǎn)超其發(fā)展階段的項(xiàng)目，其中暴露了哪些治理問(wèn)題？債臺(tái)高筑的獨(dú)山給我們當(dāng)下的縣域治理提出了哪些警示和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？圍繞相關(guān)問(wèn)題，我們專(zhuān)訪了中國(guó)社科院政治學(xué)研究所研究員樊鵬。

觀察者網(wǎng)：由地方政府融資來(lái)促進(jìn)地方發(fā)展是一項(xiàng)常見(jiàn)的操作。舉債搞發(fā)展，也有成功的案例。您覺(jué)得我們?cè)撛鯓釉u(píng)價(jià)這種發(fā)展模式？

樊鵬：這個(gè)事兒要放在整個(gè)改革開(kāi)放的大背景下看，放在我們地方政府治理的政策環(huán)境，或者說(shuō)是整個(gè)發(fā)展模式上來(lái)進(jìn)行考慮。因?yàn)榭康胤饺谫Y搞發(fā)展的模式是過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)不成文的規(guī)定。

地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)是不匹配的，地方要干的事很多，想干的事情很多，比如改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、發(fā)展文化項(xiàng)目等等。但是手中的資源、財(cái)政支撐是非常有限的。在這樣的情況下，如果財(cái)政支出、中央轉(zhuǎn)移支付、土地買(mǎi)賣(mài)這些手段都籌不夠資金的話，地方就得想別的辦法了。

前些年，我曾去云南開(kāi)遠(yuǎn)調(diào)研，那是我們社科院的一個(gè)調(diào)研點(diǎn)。開(kāi)遠(yuǎn)當(dāng)時(shí)主要推進(jìn)的項(xiàng)目是加大農(nóng)村的生態(tài)開(kāi)放、搞鄉(xiāng)村旅游。當(dāng)?shù)氐氖蓄I(lǐng)導(dǎo)給我們介紹，由于資金有限，這些鄉(xiāng)村改造項(xiàng)目的推動(dòng)，除了部分地方財(cái)政資金的支持，以及把零散在各方面的政策性資金匯籠打包使用外，最主要的就是靠政府融資平臺(tái)來(lái)操作，其實(shí)是形式多樣的城市投資、建設(shè)和開(kāi)發(fā)公司等。

所以長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)土地財(cái)政和融資平臺(tái)等渠道獲得基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金，以彌補(bǔ)體制內(nèi)資金不足的問(wèn)題也就成了地方政府的常規(guī)操作。這項(xiàng)政策工具在一定歷史時(shí)期內(nèi)，也確實(shí)在一定程度上解決了地方政府的財(cái)政困難，發(fā)揮了正面作用。

也有人提到，基礎(chǔ)設(shè)施是融資大頭，是地方政府的主要投資領(lǐng)域。在這樣的一項(xiàng)投資中，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)著投融資的主體責(zé)任人的角色，如果我們從基礎(chǔ)設(shè)施整個(gè)的規(guī)模來(lái)看的話，它所盤(pán)活、撬動(dòng)的融資信貸的規(guī)模，大概能反映出這個(gè)地方政府間接融資的情況。政府用這種融資平臺(tái)，背后是地方的財(cái)政擔(dān)保，土地收益金的擔(dān)保，建成后的公共設(shè)施收費(fèi)項(xiàng)目的擔(dān)保，當(dāng)然還有地方政府的信用擔(dān)保，以此來(lái)獲得城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金補(bǔ)償。

但凡事都是有成本的。這種發(fā)展模式也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，獨(dú)山縣的事兒現(xiàn)在引發(fā)廣泛關(guān)注，應(yīng)該說(shuō)是算晚了。事情曝光之后，大家都很震驚，意識(shí)到這個(gè)地方的債務(wù)已經(jīng)積累到了下一屆政府收拾不了的程度。

獨(dú)山縣水司樓

觀察者網(wǎng)：那么在您看來(lái)，獨(dú)山縣的情況給我們當(dāng)下的縣域治理、發(fā)展提出了哪些警示和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？

樊鵬：獨(dú)山的例子確實(shí)暴露出了過(guò)去這種發(fā)展模式的問(wèn)題，比如不計(jì)成本搞發(fā)展，地方缺乏權(quán)力規(guī)范，缺乏對(duì)融資規(guī)模的合理控制，更重要的是缺乏針對(duì)政府的信用監(jiān)管，幾乎沒(méi)有外在監(jiān)督和科學(xué)評(píng)價(jià)。

像融資平臺(tái)這種東西，它最大的特點(diǎn)是隱秘性，融資主要通過(guò)內(nèi)部操作，外在于國(guó)家的很多監(jiān)管框架。它的資金來(lái)源和構(gòu)成是很分散的，比如某地方銀行或某投資公司參與了一部分，可能該銀行系統(tǒng)或該公司僅清楚本部門(mén)參與部分的情況。在這種情況下，只有地方主政官員才真正清楚整個(gè)融資規(guī)模的構(gòu)成，以及它的風(fēng)險(xiǎn)、連帶責(zé)任等。如果中央政府不去過(guò)問(wèn)的話，基本沒(méi)有一個(gè)總體性的認(rèn)識(shí)。

這種隱秘性帶來(lái)了兩個(gè)結(jié)果，第一個(gè)就是便于做事，便于在融資平臺(tái)下大干特干，快馬加鞭地推進(jìn)項(xiàng)目，但是它缺乏比較理性化的經(jīng)營(yíng)意識(shí)，缺乏長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算，也缺乏對(duì)地方政府長(zhǎng)期信用的維護(hù)。包括獨(dú)山這個(gè)例子就顯露出這種地方金融性風(fēng)險(xiǎn)的積累，那么由此帶來(lái)的次生災(zāi)害，包括總體性金融風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期債務(wù)積累，更是值得警惕。

但是大家也要注意到一點(diǎn)，現(xiàn)在地方發(fā)展的財(cái)政資金需求方面已經(jīng)產(chǎn)生了新的變化。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)運(yùn)行階，投融資體制也發(fā)生了變化。土地財(cái)政隨著房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控而受到限制，同時(shí)政府出于風(fēng)險(xiǎn)防控的考慮，已經(jīng)剝離了融資平臺(tái)的政府融資功能。

最重要的恐怕是2018年底新修訂的《預(yù)算法》的實(shí)施，它不僅讓地方政府合法發(fā)債成為現(xiàn)實(shí)，而且在規(guī)范地方政府權(quán)力運(yùn)行方面發(fā)揮了極大的制度效用。根據(jù)新《預(yù)算法》，地方有權(quán)依法發(fā)行債務(wù)，但這種債券融資的模式同過(guò)去的地方融資平臺(tái)模式不同，實(shí)際上是撬動(dòng)性、引導(dǎo)性債券。這樣一種模式可以推動(dòng)地方債的規(guī)模管理、法治管理、信用管理、科學(xué)管理。

為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)閺陌l(fā)行過(guò)程來(lái)看，首先是全國(guó)人大會(huì)確定總體規(guī)模，國(guó)務(wù)院進(jìn)行全國(guó)分配，地方政府債券必須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行。至于說(shuō)有沒(méi)有內(nèi)部的調(diào)整調(diào)配，這個(gè)是次一級(jí)的問(wèn)題，但一定程度上可以對(duì)總體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估和控制。