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一

重慶市作為全國統籌城鄉綜合改革試驗區，進行了一系列引人關注的制度改革工作。筆者近兩年來一直關注土地制度改革問題，對重慶市做法也有耳聞，但時下流行的對于地票制度的解讀，恐怕只說了一半。

地票制度是重慶市統籌城鄉改革的主要手段之一，屬于國土資源部試行的增減掛鉤政策的升級版。通過地票制度實現農村建設用地建設減少與城鎮建設用地增加掛鉤，在理論上有三個好處，一是保護耕地、二是顯化農村建設用地價值、增加農民財產性收入、三是擴大地方建設用地指標。

與地票制度匹配的是重慶市戶籍改革政策。重慶市計劃從2010—2020年實現1000萬農民轉為城鎮戶籍，其中前兩年力爭新增城鎮居民300萬人，從2012年開始計劃每年實現農村向城鎮轉移80萬―90萬人。

有觀點認為，重慶市推動農民進城不是為了要農民的地，而是真正實現社會公平的目標。因此重慶市在制定農民進城政策時提出，一步到位地為轉戶農民穿上住房、教育、就業、養老、醫療等“五件衣服”。如此大規模農民轉為城鎮戶籍，必然加大政府公共財政負擔。天上不會掉餡餅，重慶市改革同樣面臨著“錢從那里來”的問題。

二

先來看看重慶市的改革成果。

重慶市對外公布，當前累計實現409萬戶農民轉戶進城。若按照2011年重慶市每戶家庭人口3.07人計算，409戶即超過1200萬農民轉戶。實際并沒有那么多，重慶市政策是允許農民全家或者單個成員轉為城鎮戶籍。近幾年每年計劃80—90萬的轉戶目標沒有實現。查閱重慶市國民經濟統計公報，截止2011年，農轉城共完成82.3萬戶，321.90萬人，前兩年轉戶目標基本實現。從2012年開始重慶市不再公布轉戶人數，根據不同年度年末農村戶籍人口（不計算人口自然增長率），推測出2012年轉戶26萬人、2013年為12萬、2014年為11萬，遠遠低于80—90萬目標任務。

前兩年重慶市轉戶人數規模大，主要與轉戶主體有關，他們主要由城市務工經商且有房產的條件較好農民或新生代農民、在市內就讀的本市農村籍大中專學生、以及歷年已用地未轉非人員等。這部分農村戶籍人口或者是在經濟上或者是在政策上比較容易轉為城鎮戶籍，重慶市統計這部分人為338.8萬，2010—2011年基本完成這部分人轉戶工作?？蓪⑶皟赡甑霓D戶看做是解決存量問題，即向部分有條件轉戶或者愿意轉為城鎮戶籍的農村人口放開政策。從2012年開始，主要解決普通農民進城問題。重慶市政策落實情況表明，在后一方面遭遇困境。

轉戶工作推不動，問題還是出在農民轉戶的成本解決上。2013年中國社科院發布《城市藍皮書》，指出當前我國中西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本約10萬元在，主要包括基礎設施建設、公共管理成本與社會保障公共投入等。以此標準計算，重慶市實現1000萬人轉為城鎮戶籍，產生1萬億公共成本。

但也有觀點認為這不是問題。重慶市長黃奇帆在接受公開采訪時，以第一期300萬人轉戶為例計算，重慶300多萬農民工轉戶的4千億成本可一分為三，其中養老、醫療這些保障性的1千多億，主要由企業與個人承擔；社會基礎設施、公共服務的1千多億在農民工進城還沒轉戶時，政府已經開始在承擔；第三塊是社會成本1千多億，由農民工自己以及社會的各個方方面面也要攤銷。按照黃奇帆市長的推算，政府真金白銀的財政投入是300億，其他是政府出規則，社會來響應。按此，政府只需要出1000億就可以實現重慶市1000萬農民轉為城鎮戶籍。

政府怎么出政策才能讓“社會”負擔其余9000億農民進城成本呢？“社會”又是誰？自然不是慈善機構。所謂社會負擔無非是兩塊，一是用工企業負擔、二是轉戶農民自己負擔。對于前一塊，養老保險問題，理想情況是用工單位幫專戶后的農民繳納的養老保險是基礎工資的20%，比農民工高8%，另外醫療保險城市居民每年也比農民交的多。也就是說農民穿上“五件衣服”的錢，一部分由用人單位支付，主要是這幾年重慶市招商引資的企業，比如富士康。問題是，富士康為什么要多支付這些用工成本？重慶富士康可不可以用湖北河南四川的農民工而不需要多交醫療養老保險？如果重慶市要求富士康這類企業招工時必須用重慶市轉戶后民工，那么富士康為什么還會留在重慶投資？在當前各地競爭招商引資局面下，重慶市沒有砝碼讓企業承擔農民轉戶成本。