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還有一個來源是農(nóng)民退出農(nóng)村土地權益來支付轉(zhuǎn)戶成本。重慶市設計政策時，打算農(nóng)民用地票收益支付進城成本，重慶市要求轉(zhuǎn)戶農(nóng)民經(jīng)過幾年過渡期之后，退出農(nóng)村土地權益，其中宅基地退出可產(chǎn)生地票。截止到2015年，重慶市累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億。以戶均0.7畝計算，重慶市累計退出宅基地約20萬戶，占全部轉(zhuǎn)戶農(nóng)民極小部分，更占全市農(nóng)民一小部分。重慶市之前測算1000萬戶農(nóng)民進城可退出宅基地約250萬畝。以每畝20萬元計算，可通過地票產(chǎn)生5000億元。這可解決9000億成本中的一大部分。

問題是，重慶市過去6年每年只能消化地票2.5萬畝左右，按此計算重慶市需要100年才能消化250萬畝宅基地退出。真是遠水不解近渴！有專家學者到處吹捧“地票是個了不起的創(chuàng)造”。假若真的可以點石成金地讓地票產(chǎn)生財富，重慶何不擴大地票交易量，比如每年交易25萬畝，豈不是讓重慶市僅通過制度改革就可以實現(xiàn)財富涌流。這就涉及地票制度本身的問題了。重慶市要求開發(fā)商拿到地票后才能在中心城區(qū)進行經(jīng)營性開發(fā)，主要是商住用地開發(fā)。重慶市每年商住開發(fā)總量2—3萬畝左右，與地票供給數(shù)量剛好持平?？v然是國土資源部不將地票規(guī)模限制為下達建設用地指標10%以內(nèi)，允許重慶市隨意擴大地票規(guī)模，重慶市也消化不掉更多的建設用地指標。不落地的地票一文不值，不落在商住用地上的地票同樣也不值錢！

不難發(fā)現(xiàn)，地票只能做點綴，不能做主菜。因為地票太多會帶來政府財政負擔過重。開發(fā)商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開發(fā)，并且地票可以沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費是開發(fā)商應當交給政府的拿地成本，從開發(fā)商角度看，地票相當于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過是將一部分土地出讓收入轉(zhuǎn)移給退出農(nóng)村建設用地的農(nóng)民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過是政府少拿，部分農(nóng)民得好處。

地票價格最終不過是政府土地出讓收入的一部分，所以農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本依然是政府負擔。當前流行的觀點認為，地票是讓開發(fā)商出錢補給農(nóng)民。以為政府僅僅設計一項政策，便可不付出成本地讓開發(fā)商出錢，農(nóng)民得到好處，是對地票的最大誤會。在房地產(chǎn)供求不變情況下，土地形成市場均衡價格。表面上看，地票制度讓開發(fā)商每畝多支付20萬元的用地成本。開發(fā)商豈會做傻子冤大頭。為了保持資本收益，這20萬元的地票成本要么分攤到房價，要么變?yōu)橥恋爻鲎寖r格降低。假設房地產(chǎn)市場短期供需不變，則必然是土地出讓價格降低。歸根結底，每畝20萬元的地票價格最終是由政府減少土地出讓收入的方式負擔。道理很簡單，在高度市場競爭機制下，像萬科、萬達這樣的企業(yè)完全可以在武漢成都投資而沒有必要吊在一棵樹上，在投資回報中少拿20萬元分給重慶市的農(nóng)民。

還是那個道理，搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本來就是政府責任，政府沒有辦法讓企業(yè)割肉來承擔成本。不少專家學者與一般大眾認為是“市場機制”顯化農(nóng)村土地價值，這顯然誤解地票價值來源。地票本質(zhì)是政府向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，只有通過行政之手實現(xiàn)的地票制度才能突破土地市場中的級差地租規(guī)律，而市場行為本身不會違背市場規(guī)律。反過來，按照某些學者主張的“農(nóng)地農(nóng)房入市”進行制度改革后，在純粹市場情況下，偏遠地區(qū)的建設用地受級差地租規(guī)律支配，怎么還能值20萬一畝。這20萬是政府干預的結果。通過地票進行的轉(zhuǎn)移支付不會因為放在“產(chǎn)權交易所”中就出現(xiàn)市場產(chǎn)生財富的效果。

算來算去，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本無論如何都是要由政府負擔。重慶市沒有那么多錢，這幾年的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶速度必然降低。

還有一種可能是，重慶市借著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革向中央要政策，突破建設用地指標限制，畢竟地票每年可以為重慶市帶來2—3萬畝的建設用地指標。國土資源部每年下達給重慶市的建設用地指標20—30萬畝。地票制度為重慶市額外增加10%的建設用地指標。國土資源部制定建設用地指標計劃本來包含宏觀調(diào)控目標，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為借口擴大建設用地指標是中央一直反對的。再則，站在重慶市角度看，困擾它當前發(fā)展的主要是招商引資而非建設用地指標限制。近幾年重慶市工業(yè)產(chǎn)值每年實際增長速度為15%左右，低于戶籍制度改革之初的20%—30%預期速度。黃奇帆市長不久前曾公開撰文表示，地票制度運行的關鍵是保持地票在土地總供給中的比例，很明顯，重慶市并沒有積極性以每畝20萬成本拆掉農(nóng)民房子來獲得更多建設用地指標。

三

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革要破題的是，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶需要花費巨大成本，政府不愿意負擔也沒有能力負擔，卻又沒有辦法向市場主體轉(zhuǎn)嫁。重慶市過去十年間花了6000多億搞城市基礎設施建設，其中2000多億來自于國有經(jīng)營性建設用地出讓收入?，F(xiàn)在普通縣城的縣長縣委書記都懂得搞土地儲備、出讓、融資，“土地財政”并不是重慶市獨有經(jīng)驗。政府用土地使用權向銀行抵押融資，建立在地價上漲預期上。土地本身沒有內(nèi)在價值，商住用地地價上漲是由房地產(chǎn)市場繁榮造成。土地抵押融資，考驗的是政府經(jīng)營城市的能力。

要想使土地儲備成為“金娃娃”，必須保持重慶市商住用地旺盛需求。為做到這點，重慶市一方面大力招商引資，另一方面是通過戶籍政策“鼓勵農(nóng)民進城”。如果重慶市能夠像上海那樣，成為全國甚至世界性大都市，培育出一大批城市中產(chǎn)階級，則它的地價不斷上漲預期可以達到，也能夠?qū)崿F(xiàn)土地融資良性循環(huán)。如果重慶市不能夠從“大縣城”變成工商資本高度密集的現(xiàn)代大都市，不能變成北京上海這樣的一線城市，則它同樣面臨泡沫與債務鏈問題，“金娃娃”也可能成為“泥娃娃”。重慶市鼓勵農(nóng)民進城的可能目標之一是增加城市房地產(chǎn)消費，保持地價上漲，如果真是這樣，那就算是“縣城房地產(chǎn)”的擴大版本。

重慶市避免上述第二種情況的辦法是，繼續(xù)擴大招商引資，引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶重慶。問題是，重慶市又要搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，想要讓企業(yè)負擔農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本（負擔醫(yī)療養(yǎng)老成本等），還要用地票提高開發(fā)商用地成本。而別的地方則是千方百計給企業(yè)優(yōu)惠政策來招商引資，重慶市反其道而行，必然不可能。魚與熊掌不可兼得。當前重慶市放緩農(nóng)民轉(zhuǎn)戶速度，減少轉(zhuǎn)戶負擔，實際是給招商引資讓路。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗建設方面看，可將重慶市與成都市略作比較。重慶市與成都市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都運用了土地增減掛鉤政策。重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要表現(xiàn)為農(nóng)民變成城鎮(zhèn)戶籍，成都市主要是通過村莊整治進行農(nóng)村建設，二者都是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。過去幾年，重慶市讓農(nóng)民脫“三件衣服”和穿上“五件衣服”，花去真金白銀大概600多億元（包括地票300多億與轉(zhuǎn)戶300多億），成都市通過建設用地指標轉(zhuǎn)移到農(nóng)村及其他資金投入累計也是600億左右。也就是說二者“以城代鄉(xiāng)”的力度大體相似。再算上人口規(guī)模、GDP總量等、財政收入規(guī)模等，重慶市大概是成都市1.5—2倍。這樣看來，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度比成都市還要小。重慶市是直轄市，所享受中央優(yōu)惠政策比成都市要多。僅從中央財政轉(zhuǎn)移支付方面看，2014年重慶市獲得的市級的中央補助收入為1247億，而同期成都市級獲得返還性、一般性與專項轉(zhuǎn)移支付總共約250億。2014年全國“地方一般公共預算本級收入”與“中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入”比例約為10:7，而重慶市同期比例不到10:17，重慶市獲得中央轉(zhuǎn)移支付大大高于全國平均水平。重慶市累計投入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金不過600多億，抵不過中央一年給它的轉(zhuǎn)移支付。

重慶市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還獲得中央政策支持，比如確定重慶為南線歐亞大陸橋的新起點帶來出口歐洲的物流優(yōu)勢，這讓重慶迅速替代蘇州成為筆記本電腦生產(chǎn)中心。既給政策又給錢，中央對于重慶近年來的快速發(fā)展功不可沒。至于地票制度，它實際發(fā)揮的作用遠比對它的宣傳少的多。

從現(xiàn)階段重慶的經(jīng)驗來看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中農(nóng)民想要穿上“五件衣服”并不那么簡單，試圖通過地票取得改革的進一步深化，通過地票制度解決城鄉(xiāng)矛盾，恐怕依然是重慶發(fā)展，也是全國發(fā)展需要繼續(xù)研究的問題。地票制度暫時還算不上成熟成功的改革經(jīng)驗，向全國推廣或為時尚早。

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