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一

2016年12月26日中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》認為：“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益，增加農民財產性收入的重大舉措”。
《意見》要求：“針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”。

《意見》強調：“有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在黨組織的領導下和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權”。

《意見》特別強調：“有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展”，“農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體組織內部進行”。

《意見》補充強調：“適時完善集體土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度”。

顯然，農村集體產權改革的主要針對對象或要解決的主要問題集中在城中村、城郊村和經濟發達村。所謂經濟發達村，主要是指沿海發達地區已經融入沿海城市帶且村莊已經工業化的村莊，主要集中在長三角地區和珠三角地區，以及山東、遼寧、福建等省和北京、天津等市的部分農村。

從白云山俯瞰的廣州城（資料圖）

這些城中村、城郊村和經濟發達村有兩個重要特點：

第一個特點是經濟發達，農民收入高，是中國最富裕的村莊，其核心是有能力分享到農地非農使用增收益的好處，正是這些雖然村莊占比很少（占中國全部村莊的5%左右，最多不超過10%），村莊土地卻基本上都已非農使用，而使這些村莊依靠區位優勢獲得了其他一般農業村莊所完全不具有的土地利益。要增加農民財產權收入，也只有這部分地區農民才有機會增加。而恰恰這部分地區農民已經有了很高的財產性收入，甚至已成為典型的土地食利者。這些村莊的農民到底是應算作農民還是土地食利者，值得討論。

第二個特點是，這些城中村、城郊村和經濟發達村正好緊密包圍著中國經濟增長極的城市，或正是城市及城市帶經濟發展與擴張，在城市或城市帶形成了若干借勢得利的城中村、城郊村和經濟發達村。

城中村、城郊村和沿海發達地區農村，是因其地利而獲得了城市經濟增長的好處。也正是因為獲得了這些好處，如何分享這些好處就成為這些村莊內部各方利益主體爭奪的焦點，就成為要推進農村集體產權制度改革的起點。相對來講，占全國90%以上的農業型農村，因為無法分享到城市經濟發展所帶來的農地非農使用的好處，也就沒有各方利益主體對此好處的爭奪，也就缺少進行農村集體產權制度改革的動力。

除極少數例外，全國城中村、城郊村和經濟發達村的集體經營性收益都只是從集體土地和建筑上所收租金。這些村莊具有典型食利特征。

二

當前中國正處于史無前例的快速城市化階段。雖然有說法當前已經規劃了的城市建設面積已經可以容納所有中國將來的進城人口，但考慮到城市化從來不可能按地域均勻地展開，越來越多人口向大中城市和沿海發達地區集聚是必然趨勢。也就是說，未來30年，中國城市化既是人口的城市化，也是土地的城市化，土地城市化的重點集中在大中城市和沿海發達地區（沿海城市帶）。

因為土地不可移動，未來30年土地城市化就是將之前農業用途的土地用于城市建設，由此必然產生出巨大的農地非農使用增值收益，如何分配巨額的農地非農使用收益，現在已經在大中城市的城中村、城郊村和沿海發達地區農村產生激烈博弈，將來也一定會繼續有利益博弈。而正是未來利益博弈的方式將極大地影響中國城市化的質量和中國現代化建設的好壞。

在改革開放以來的30多年，中國城市化已經獲得了長足的進展。人口城市化必然帶來的土地城市化，造成之前農地非農使用的巨大增值收益。各方利益主體在如何分享這部分增值收益進行了激烈的利益博弈，這些利益博弈最典型的表現就是頻頻見諸報端和網絡的征地拆遷引發的群體性事件乃至傷人死人的惡性事件。甚至農民上訪當中有大約一半與征地拆遷有關。

不過，在中國特有的土地制度下面，當前城市化中，農地非農使用增值收益的分配，基本上形成了國家與農民之間的均衡，一方面，納入到城市化范圍的城中村、城郊村和經濟發達地區村莊已經從城市化中獲得了巨大利益，他們已經成為了中國最富裕的農民，且他們不是依靠自己勞動或從事風險投資未獲得的收益，而是坐享土地非農使用的增值收益。另一方面，地方政府不僅順利地將之前的農地征收為了城市建設用地，而且在土地非農使用過程中獲得了土地財政收入，正是土地財政收入為地方政府的城市基礎設施建設提供了可能。

現在的問題是，城中村、城郊村和沿海發達地區農村的農民對土地非農使用增值收益有著越來越強大的興趣，他們希望有更大的利益分享，且他們正在獲得更大的利益分享。

城中村改造中，一個城中村改造就可以改造出數十戶億萬富翁、幾乎所有農戶都成為千萬富翁的報道已經很多了。恰好處于城市建設推進面上的釘子戶坐地要價，并且不惜博命來要巨額征地拆遷補償，地方政府為了不發生惡性事件，要么暫緩建設，要么給予巨額好處。暫緩建設對于城市發展來講是致命的，而給予一戶補償，今后所有恰好處在城市發展推進面上的農戶就都可以要求巨額補償，這個巨額補償不僅超過此處地塊的農業收益，而且超過此處地塊的建設用地市值，因為這是坐地要價。

也是因此，地方政府不可能隨意滿足任何一個釘子戶的巨額要價，又不可能讓城市建設永遠暫緩下去，因此就會有地方政府與釘子戶的斗智斗勇，就有可能在斗智斗勇的博弈中有一方失手甚至造成了雙方都不愿意出現的惡性事件。大部分斗智斗勇都以雙方可以接受的結果來結束，少數斗智斗勇造成嚴重后果，這個嚴重后果成為之后雙方斗智斗勇所必須考慮的博弈策略的內在部分。

在中國如此快速的城市化過程中，在如此巨大的土地非農使用增值收益的分配博弈中，不出現任何沖突及惡性事件是不可能的。過去30年中國城市化進程中只出現了如此有限的惡性事件，這才是讓人奇怪的。

當然，代價也是巨大的，其中一個代價就是，在當前中國城中村、城郊村和沿海發達地區農村已經出現了一個若隱若現的龐大土地食利群體，尤其是一些特大城市的城中村和珠三角核心地區的農村，農民既沒有投入勞動又沒有承擔風險，卻獲得了數以千萬計的財富。更糟糕的是，這個食利群體正在迅速擴大。