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一、宅基地制度改革的主要目標(biāo)

宅基地制度改革的主要目標(biāo)有三個(gè)，一是讓農(nóng)民“居有其屋”，二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，三是騰退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提，“耕者有其田，居者有其屋”，這是農(nóng)村最基本制度安排和社會(huì)保障。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民收入是當(dāng)前一些地方進(jìn)行宅基地制度改革的重要著力點(diǎn)，各地都希望通過(guò)宅基地制度改革來(lái)大幅度提高農(nóng)民收入與生活環(huán)境，并將之作為衡量改革成功與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”制度，作為村社集體的成員，所有農(nóng)戶都有從村社集體免費(fèi)獲得、無(wú)償使用宅基地的權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村集體所有制為所有農(nóng)戶提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程當(dāng)中，大量農(nóng)民工乃至農(nóng)民家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，甚至在城市安居下來(lái)，土地對(duì)于農(nóng)民的基本保障與過(guò)去已有所差異。

不過(guò)，當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍然會(huì)有大量農(nóng)民留村務(wù)農(nóng)，且當(dāng)前農(nóng)民家庭中普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工了，年老父母仍然留村務(wù)農(nóng)；農(nóng)民通常年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老時(shí)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)退養(yǎng)；即使全家進(jìn)城農(nóng)戶也會(huì)在年節(jié)時(shí)返鄉(xiāng)，以及他們可能進(jìn)城失敗而返回家鄉(xiāng)。這個(gè)意義上講，土地仍然是農(nóng)民的基本保障，農(nóng)村仍然是農(nóng)民可能的歸宿。

對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，“居有其屋”仍然十分重要。這里面尤其要注意的有兩點(diǎn)，一是中國(guó)農(nóng)村人口大量進(jìn)城，但并非農(nóng)民家庭進(jìn)城了，而只是家庭部分青壯年勞動(dòng)力的進(jìn)城，非青壯年的家庭人口（老年人、婦女、兒童）大多仍然留村；二是即使農(nóng)戶全家進(jìn)城，他們也往往很難在城市安居，而可能進(jìn)城失敗，而要返回農(nóng)村。對(duì)于可能進(jìn)城失敗的農(nóng)民來(lái)講，保留他們的返鄉(xiāng)權(quán)極為重要。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，也是一個(gè)人口大國(guó)，現(xiàn)代化和城市化都是一個(gè)歷史性的過(guò)程，不可能一蹴而就。這個(gè)過(guò)程中保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地，給他們留下進(jìn)城失敗的退路，可以極大地增加農(nóng)民的安全感（“大不了回到農(nóng)村去”），保持中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性，提高應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，都十分重要。這個(gè)意義上，即使農(nóng)村有一部分宅基地空在那里，也不應(yīng)當(dāng)立即收回，而應(yīng)當(dāng)作為必要甚至必須的資源冗余量來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，化解可能出現(xiàn)的各種矛盾。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是本次宅基地改革的一個(gè)重要目標(biāo)。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)大致包括兩個(gè)部分，一是通過(guò)抵押獲得貸款的權(quán)利，二是通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得收入的權(quán)利。本來(lái)，農(nóng)民宅基地是免費(fèi)獲得無(wú)償使用的，農(nóng)戶只有使用權(quán)，不過(guò)，當(dāng)前學(xué)界傾向?qū)⑥r(nóng)民宅基地使用權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)，這個(gè)用益物權(quán)不僅具有占有、使用權(quán)限，而且應(yīng)當(dāng)有處分、收益權(quán)。

抵押擔(dān)保是處分權(quán)，即農(nóng)民可以用宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。中國(guó)人民銀行也牽頭在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保試點(diǎn)。不過(guò)，當(dāng)前中央政策明確地要求不能允許農(nóng)民失去土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。在農(nóng)民不能失權(quán)的情況下，金融機(jī)構(gòu)不可能處分抵押擔(dān)保的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此就很難真正推進(jìn)抵押擔(dān)保的改革。

不讓農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的政策是與當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段的國(guó)情相適應(yīng)的，至少在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期這個(gè)政策還具有合理性。在不讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策下面，農(nóng)地抵押擔(dān)保不可能有實(shí)現(xiàn)的空間。

另外一個(gè)讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的辦法是允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)宅基地，比如出租，而在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)部以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民通過(guò)出租住房以及將住宅用于經(jīng)營(yíng)性目的而有了相當(dāng)不菲的收入。因此有人以為，如果在政策上允許農(nóng)民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)以獲得收入，農(nóng)民就可以額外獲得很多的財(cái)產(chǎn)性收入。

也是因此，現(xiàn)在學(xué)者尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界認(rèn)為，只要賦予農(nóng)村宅基地處分、收益權(quán)利，農(nóng)民就可以意外獲得大筆財(cái)產(chǎn)性收入，甚至可以借此致富。當(dāng)前正在進(jìn)行試點(diǎn)的15個(gè)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，絕大多數(shù)試點(diǎn)的重點(diǎn)就是試圖賦予宅基地更大權(quán)能，以讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入。這顯然沒(méi)有可能，原因有二個(gè)。

一是只要政策不允許農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)，宅基地抵押擔(dān)保就不可能真正推進(jìn)，因?yàn)榈盅簱?dān)保必須要以能夠處分宅基地為前提，而這個(gè)處分的基礎(chǔ)就是農(nóng)戶失去宅基地使用權(quán)。無(wú)論設(shè)計(jì)多么復(fù)雜的制度，轉(zhuǎn)多少個(gè)灣，基本邏輯就是，不能讓農(nóng)戶失去宅基地使用權(quán)就不可能讓金融機(jī)構(gòu)處分宅基地，宅基地使用權(quán)就不可能成為抵押擔(dān)保物。

二是即使經(jīng)營(yíng)宅基地可以獲得收益，有獲得這個(gè)收益機(jī)會(huì)的最多也只是城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，這部分村莊，農(nóng)民人口比較少，占用宅基地也比較少。因?yàn)橐呀?jīng)融入到城市帶中，農(nóng)民宅基地具有了一定財(cái)產(chǎn)屬性，因此有可能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。現(xiàn)在的問(wèn)題是，實(shí)際上，處在城市帶的村莊，農(nóng)民早已通過(guò)出租住房以及將住房用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)目的，而獲得了這樣一筆財(cái)產(chǎn)性收益，無(wú)論進(jìn)不進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革，都已不影響這部分農(nóng)民獲得這樣一筆收益。而廣大的中西部農(nóng)村，農(nóng)村人口大量流出，宅基地沒(méi)有人要，無(wú)論如何賦予宅基地收益權(quán)能，宅基地也不可能憑空為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。

騰退農(nóng)村宅基地節(jié)約耕地是宅基地制度改革的重要方面。當(dāng)前有一種說(shuō)法，就是在當(dāng)前快速城市化進(jìn)程中，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城，城市建設(shè)占用土地越來(lái)越多，這個(gè)當(dāng)然是合理的，因?yàn)槿丝诘某鞘谢仨氁酝恋爻鞘谢癁榍疤帷Ｆ婀值氖牵r(nóng)村建設(shè)用地?fù)?jù)說(shuō)不僅沒(méi)有相應(yīng)減少，而且略有增加。有的農(nóng)戶全家進(jìn)城了，不再住在農(nóng)村，村莊也出現(xiàn)了空心化，他們的宅基地卻沒(méi)有退出來(lái)復(fù)墾種糧食，這豈不是巨大的浪費(fèi)？