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沿海發達地區的土地制度創新不僅吸引了學者的關注，而且引起政策部門的高度關注。學界和政策部門的關注使發達地區的土地制度創新在全國層面具有了話語權，大多數全國層面的土地制度改革辦法都是從發達地區產生并總結出來的，沿海發達地區在土地制度改革上具有與其占有土地資源完全不相稱的話語權。

當前中國經濟最發達的地區是長三角和珠三角地區，兩者相加，也就是十多萬平方公里，若再加上中國特大城市郊區農村，這樣的發達地區總計面積不會超過30萬平方公里，相對于960萬平方公里，這些發達地區只有極少的土地資源，土地資源主要集中在不夠發達的一般農業地區。

問題是，土地資源集中的一般農業型農村地區與沿海發達地區具有完全不同的土地價值。沿海發達地區和大中城市郊區已經成為城市帶，即使農村土地也被納入到城市帶的經濟之中。而一般農業型地區，農村人口不斷流出，農村日漸衰敗，農村土地除了農用，很少其他價值。因此，在一般農業型地區，附著在土地上的利益較少，土地利益爭奪較少，土地制度創新的內在動力因此不足。

若將發達地區主要緣于土地價值分配的土地制度創新推向一般農業型地區，就會出現嚴重錯位。

土地價值在沿海發達地區城市帶，土地資源在一般農業型地區，發達地區土地制度改革的重點在于土地價值分配，而一般農業型地區土地上附著價值極少，顯然不可能套用發達地區的土地改革辦法。這是我們認識當前中國土地制度改革的一個基本前提。遺憾的是，當前無論是學界還是政策部門都缺少對這一基本前提的清醒認識。

二、征地制度改革

中國土地制度中，《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有”。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償”。

《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途給予補償”。“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。

以上條款實際上是體現了中國土地制度的憲法秩序，這個秩序大致體現在三個方面：

第一，從原則上講，中國已經消滅了土地私有制，依附在土地上面的土地剝削階級和土地食利階層已經被消滅掉了。

第二，國家壟斷城市建設用地一級市場，放開土地使用權的二級市場。國家按被征收土地原有用途給農民補償，按城市建設用地市場價值向市場供地。農地非農使用形成的增值收益歸國家所有，即所謂“漲價歸公”。

第三，農民只有有限的土地權利。土地如何使用，國家進行土地用途管制，

以上三條，第二、三兩條是第一條的具體化。簡單地說，經過新民主主義革命和社會主義革命，中國已經消滅了土地私有制和土地剝削階級，農地非農使用形成的增值收益主要留在國家手中，形成地方政府的土地財政基礎。

應該說，因為消滅了土地私有制和土地剝削階級，中國土地制度可以真正做到“漲價歸公”、“地利共享”，而成為世界上最為先進的土地制度，正是憑借土地制度的“制度紅利”，改革開放以來，中國可以保持近三十年的兩位數增長的奇跡。且中國這樣的發展中國家之所以可以有完善的基礎設施，之所以“中國城市像歐洲”，也是拜中國土地制度之所賜。

中國土地制度“漲價歸公”的一個關鍵是，隨著經濟發展、城市擴張，在人口城市化的同時，也必然會有土地的城市化。土地的城市化就是城郊農地征收為城市建設用地，因為按土地原有用途給予農民補償，經濟發展所附著在特定位置土地上的增值收益就通過招拍掛，以土地出讓金的形式進入國家手中，真正做到農地非農使用增值收益的“漲價歸公”。土地出讓金扣除土地開發成本，就成為地方政府的土地財政收入，正是土地財政收入使地方政府有能力大規模進行城市基礎設施建設。離開“土地財政”，“中國城市像歐洲”是不可能的事情。良好的城市基礎設施不僅是城市人生活方便的基礎，而且是生產方便的基礎，離開良好的城市基礎設施，中國經濟成長將困難重重。

也就是說，經濟發展、城市擴張帶來城郊農地非農使用的需要，中國土地制度使得農地非農使用增值收益以土地財政的形式被地方政府主要用作城市基礎設施建設，良好的城市基礎設施進一步推動經濟發展和城市擴張，從而帶來更大規模的城市化，由此形成城市化的良性循環，直至中國完成城市化。這個意義上，我們應該大唱土地財政的贊歌。土地財政是中國土地制度“制度紅利”的體現，中國土地制度的“制度紅利”來自中國土地制度的憲法秩序，這個憲法秩序顯然又是經歷了新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命而形成的新中國最重要的制度財產。

當前“土地財政”也受到廣泛批評。不過，我們要理解“土地財政”兩種完全不同的面向，一種“土地財政”是指以上“制度紅利”下面，農地非農使用“漲價歸公”，通過土地出讓金形成的主要用于城市基礎設施建設的土地財政，這個土地財政無疑是好的，是要大唱贊歌的；第二種土地財政是一些地方政府為了獲取賣地收入，不適當地通過經營土地與城市，推動房地產，甚至通過各種城投公司以土地作為抵押融資，人為造成土地漲價，甚至造成鬼城。尤其考慮到中國地方政府大都希望在本屆政府任期獲得政績的沖動，過度依靠賣地來獲得土地收入和土地融資，可能導致財政金融風險。這種土地財政無疑是要警惕的，中央也是應當加強監管的。

以上兩種面向土地財政的差異在于：前一種土地財政是經濟發展、城市擴張必然帶來農地非農使用情況下面非農使用土地增值收益歸誰的問題。“漲價歸公”，這是中國土地制度的憲法秩序的必然回答，因此就有了以土地出讓金為形式的歸地方政府使用的土地財政收入。