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三、集體經營性建設用地入市諸問題

集體經營性建設用地入市與征地制度改革聯系在一起。之前，《土地管理法》要求城鎮建設開發占用農村土地必須先經過征收，集體土地被禁止直接參與城鎮建設開發。這一政策被詬病為“同地不同權”。集體經營性建設用地入市被視為走向國有土地與集體土地“同地同權同價”的巨大進步。在征地制度上持“全面縮小論”的人，對集體經營性建設用地入市改革抱有很高期待，他們主張國家征地限制在“公益用地”范圍，其余建設占地由集體土地入市填補。征地制度改革并未采納“全面取消論”，集體建設用地入市存在嚴格限制。

按照“修正案草案”的意思，城鎮建設連片開發繼續由政府征地實施，集體經營性建設用地入市限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外。并且，集體經營性建設用地入市自身需滿足嚴格條件。

“修正案草案”第二十條規定，“縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

基于對試點地區的觀察來看，集體經營性建設用地入市在操作中，還需要解決如下幾個方面的問題：

一是，“存量”與“增量”的問題。集體經營性建設用地是指“縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地”。問題是，土地利用總體規劃可以調整，經土地利用總體規劃調整而新形成的集體建設用地，能否入市？

2015年3月，原國土資源部副部長王世元在農村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓會議上指出，集體經營性建設用地就是指，“存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地”，“說白了，就是鄉鎮企業用地”。這就是說，國家最初部署這項改革試點的目的是要消化農村存量經營性建設用地。

上世紀八九十年代，我國鄉鎮企業蓬勃發展，形成了大約4000多萬畝的集體經營性建設用地。九十年代中后期，鄉鎮企業逐漸回落，1998年《土地管理法》修訂，實行土地“先征后用”政策，集體自主開發土地的行為減少。

2000年之后，我國進入大規模城鎮化和工業化階段，這些早期形成的集體經營性建設用地存在低效利用問題，要對其盤活，需通過集體經營性建設用地入市改革來解決這個問題。

從“修正案草案”來看，集體經營性建設用地入市擴大了入市范圍，修改法律的目的不是為解決歷史遺留問題，而是要突破現行制度，背離最初目標。不過，一些人提出的集體土地自由入市主張并未被采納，城鄉土地二元制度結構一定程度上繼續被保留，政策設計者采取了折中態度。

二是，土地增值收益分配。一級市場中的土地增值收益主要來源于公共投資，是社會發展所致，土地利用規劃決定土地增值收益的分布和分配。同一塊土地是否被規劃為建設用地，以及何種經營性用途，決定該土地能否入市和入市價值。這就涉及不同集體經濟組織對土地增值收益的分享。集體經營性建設用地入市讓特定區域的農民大大受益。另外，還要解決與征地銜接問題，要通過調節金收取實現集體經營性建設用地入市收益與政府征地補償收益對等，二者若是懸殊過大，則未來征地無法推進。

三是，正確對待珠三角地區的土地制度實踐。珠三角地區屬于我國工業化和城鎮化先行地區，也是全國土地開發強度最高的地區。珠三角地區屬于改革開放橋頭堡，在“三來一補”政策下，該地區在1998年《土地管理法》修訂之前已經實現了高強度的土地非農建設開發，避開“先征后用”，采用集體經濟組織自主開發模式，形成大量的集體經營性建設用地。

全國4000多萬畝的存量集體經營性建設用地，主要集中在珠三角地區和長三角地區，長三角地區與鄉鎮企業發展歷史有關。1998年《土地管理法》修訂之后，珠三角地區的集體經營性建設用地面臨著獲得法律承認問題，之后在產業升級背景下，又面臨著土地二次開發問題。

實際上，自1998年《土地管理法》修訂之后，我國土地開發就全面進入“征地—園區/新區”模式，珠三角地區的“集體開發—城中村”模式成為歷史。從土地利用效率、空間規劃、基礎設施配套、產業升級等角度看，“征地—園區/新區”模式更好，“集體開發—城中村”模式制約珠三角地區的城市更新和產業升級。“集體開發—城中村”模式造成珠三角地區缺乏整體規劃、產權混亂、地塊細碎、利益結構剛性格局，土地開發不可逆，珠三角地區的發展陷入了土地制度“先行劣勢”。

站在全國看，珠三角地區的土地開發模式屬于特殊形態，且與土地節約集約高效利用的政策發展方向相悖。集體經營性建設用地入市應當限定在解決歷史遺留問題的范圍，應當堅持“征地—園區/新區”土地開發模式，土地制度沒有必要退回到1998年《土地管理法》修訂之前的“低小散”開發利用階段。