觀察員
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賀雪峰等：激進的改革主張為何不被采納
《土地管理法修正案（草案）》解讀
關鍵字: 土地改革社會制度中國試點、四、宅基地制度改革留下變數
當前宅基地制度改革主要涉及三方面問題，如下：
一是，宅基地主管部門從原國土資源部變為農業農村部，“修正案草案”第十九條中規定，“國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。”
二是，宅基地管理制度方面的改革，包括：多樣化滿足農民的居住需求、下放宅基地審批權、鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。
三是，推行宅基地所有權、農民資格權與宅基地使用權“三權”分置改革。這一點暫時未體現在“修正案草案”中。
在上述改革中，多樣化滿足農民的居住需求和下放宅基地審批權這兩點是對現有制度的完善，不十分緊要。其他方面的改革，會產生比較大的影響。將宅基地管理權責移交到農業農村部、探索宅基地自愿有償退出機制和推行宅基地“三權”分置改革，是從宅基地的財產屬性出發，指向農民的宅基地變現。
農村宅基地制度改革，長期存在著保護農民財產權與保障農民居住權兩種話語的沖突。居有所居屬于基本人權，保障農民居住權具有維持社會穩定的重大意義，因此，不能讓農民失去土地和流離失所是底線。
另一方面，農村宅基地屬于建設用地，一些人對照城市建設用地價值，認為農村宅基地中蘊含著巨大財富，主張建立宅基地市場，讓農民通過宅基地變現來致富。
宅基地“三權”分置是想設計出一種既保證農民不失去宅基地又能讓宅基地財產價值變現的制度。目前，不僅一些理論研究者認為宅基地包含巨大財富，而且一些政策制定者也相信如此。將宅基地管理權責移交到農業農村部，很大程度上是想將宅基地變成一種政策工具，通過宅基地制度改革來推動鄉村振興。
問題是，宅基地真的值錢嗎？農村宅基地價值取決于其區位，占全國5%的城中村、城郊村的宅基地具有較高財產價值，其余95%一般農村地區的宅基地沒有超額價值。一般地區農村宅基地滿足農民的居住需求，屬于農村生產生活的配套，就算是放開農村宅基地市場，這類地區的農村宅基地也沒有機會變現。
農村宅基地不是因為屬于建設用地就天然值錢。試圖讓農民變現宅基地以獲得進城資金，或是在農村宅基地上進行商業開發，如發展民宿、鄉村旅游、農家樂等，只在少數地區能夠實現。對于那些遠離城市、缺乏旅游資源、區位條件一般的農村地區，無論多么復雜的制度設置，都不能憑空產生出財富。
蘇州老城區拆遷后的城中村
完善農村宅基地制度包括兩方面目的：一是更好地保障農民的居住權利；二是實現土地資源有效利用。將宅基地當做鄉村振興的政策工具，可能會引發地方政府一些政策創新行為，在原本沒有超額價值的土地上大做文章，結果一定是折騰農民。將宅基地管理權責移交到農業農村部，給宅基地制度改革留下巨大變數。
當前，催生農村宅基地制度改革的另外一個矛盾是農村人口減少，但是農村宅基地沒有同步減少，形成了城市建設用地和農村建設用地兩頭增加現象，觸及耕地紅線。中央提出要探索宅基地自愿有償退出機制。
隨著農村人口大量流入城市，農村宅基地閑置現象越來越突出。對此，有兩種看問題的角度：
第一種是將閑置宅基地視作土地資源浪費，持這種觀點的人占多數，主張通過政策手段讓農民退出宅基地；第二種是將閑置宅基地看做為是與我國城鎮化進程相適應的“資源冗余”。
我國常駐人口城鎮化率接近60%，戶籍城鎮化率僅42%左右，要實現70%的戶籍人口城鎮化率，我國還有漫長的路要走。當前中國改革進入深水區，中國發展面臨著一個個需要克服的困難。我國在快速城鎮化過程中必然會產生各種各樣的風險，農村充當了高速發展的穩定器，農村宅基地為農民提供居住保障，讓大量在城市務工生活的農民有機會返回農村，農民有退路，中國現代化事業才無后顧之憂。中國城鎮化不是一蹴而就，農民在城鄉之間多次往返，農村宅基地很多是臨時性的閑置。
中國資源還沒有緊缺到需要將農民房屋拆掉將土地復墾出來種糧食的地步。容忍宅基地臨時閑置，保留這部分“資源冗余”，讓中國城鎮化有騰挪空間，恰恰是中國制度優勢所在。未來隨著城鎮化進一步推進，戶籍城鎮率與常駐人口城鎮化率差距消失，農民正式定居城市，完成向市民身份轉換，到那時，再鼓勵農民退出宅基地不遲。農村宅基地退出應當是一個隨著城鎮化推進的自然而然的過程。
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- 責任編輯:吳立群
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