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【文/賀雪峰】

鄉村振興的前提是將農民組織起來，而組織農民最有利的制度條件就是中國農村集體經濟制度，包括農村土地集體所有制。本文試圖提供一個將農民組織起來，再造村社集體的方案或者建議。

一、 分田到戶以來的土地制度

中國實行土地公有制，農村土地集體所有。分田到戶、實行家庭承包責任制后，農村土地屬于村社集體所有，農民具有土地承包經營權。為了保障農民相對獨立的土地經營自主權，中央強調土地承包期限為十五年以上，到第二輪土地承包時中央要求土地承包期限延長三十年不變，2017年習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

分田到戶后，農民具有生產經營自主權，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，有了剩余索取權，農民煥發出巨大的生產經營積極性，農業生產潛力被挖掘出來，在很短時間內，中國農業產出大幅增加，農村形勢一片大好。

不過，分田到戶后仍然存在兩個問題。第一，農戶個體經營規模太小，不僅對接市場很困難，而且諸多共同生產事務難以解決，比如抗旱排澇、農技推廣、防蟲防病、機耕機收等，都會因農戶經營規模過小而產生規模不經濟的問題。更糟糕的是，為了公平，分田到戶時往往將集體土地分等分級，再按人均分，導致農戶承包土地不僅規模很小，而且地塊分散，由此造成普遍“一家一戶不好辦、辦不好”的生產困境。

第二，在農戶規模很小且農業收入有限的情況下，國家向農戶收取稅費的成本很高。理論上“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，但實際上，農戶是獨立的生產經營者，農業收入有限，甚至收不抵支，他們可能無力或不愿“交夠國家”和“留足集體”。現實正是如此，在20世紀90年代，“收糧派款”被公認為“天下第一難事”。為了完成稅費任務，就可能采取強制措施，地方政府為了調動村干部的協稅積極性，傾向獎勵及時完成協稅任務的村干部，從而很容易形成“鄉村利益共同體”，并因此造成嚴重的干群矛盾。“三農問題”成為黨和國家工作中的重中之重。

當國家向農民收取稅費之時，地方政府和鄉村兩級都借國家收稅來搭車收費，比較典型的是“三提五統”、共同生產費和各種集資。共同生產費主要用于解決一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務，比如抗旱排澇。雖然“收糧派款”很困難，但借“收糧派款”收起來的共同生產費卻可以解決農戶分散經營本身的規模不經濟問題，倒也具有一定的合理性。

圖片來源：IC photos

進入21世紀，國家進行農村稅費改革并在2006年取消了農業稅和各種專門針對農民的收費，之前的農業稅、“三提五統”、集資、共同生產費以及農民“兩工”義務一并取消。為了解決農村公共事業建設的籌資問題，國家允許在村民會議同意的情況下按不超過人均15元收取“一事一議”專項建設費用。然而現實情況是，因為召開村民會議很困難，加之向農戶收取“一事一議”經費仍然面臨有農戶不交的困境，全國絕大多數農村“一事一議”未能落實，超出一家一戶的公共事業建設缺少經費。

村社集體無法從農民那里籌集到公共事業經費，絕大多數村社集體不僅沒有收入，而且普遍負債。取消農業稅后，為緩解農村公共品供給的不足，國家開始向農村大規模轉移支付，主要是用于建設農村基礎設施和提供農村基本公共服務，比如醫療、教育等。轉移支付的主要方式是“項目制”。

按照憲法規定，中國農村實行“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，其中的“統”就是由村社集體來解決“一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算”的共同生產事務，農戶則自主經營。村社集體要有能力為一家一戶提供共同生產服務，就需要有兩個權力：一是調整農戶土地的權力；二是向農民收費的權力，向農戶收費不只是籌集共同生產費，同時還是分配農戶責任與義務、形成責權利均衡的重要方面，也就是村社集體內“算平衡賬”，即分配每一個農戶從村社集體建設中的獲益以及每一個農戶應當承擔的責任。沒有無義務的權利，沒有無責任的利益，土地調整可以進一步強化村社集體籌資機制，從而達到平衡：凡是不承擔義務的農戶就不能享受權利，包括從土地中獲取收益的權利。

實踐中，“雙層經營”的集體統籌一直效果一般，尤其是第二輪土地延包要求“增人不增地、減人不減地”，使得村社集體喪失了調整土地的權利，也無法再借調整土地來“算平衡賬”。相對來講，在第二輪土地承包期延長后很長一段時期，山東等一些農村仍然具有通過調整土地來調整村莊內村民權利義務關系的能力，且越是有土地調整能力的村莊，其治理也越好。不過，經過2016年以來的土地確權，山東農村調整土地變得越來越困難了。

造成“雙層經營”更大困難的是取消農業稅費之后，村社集體不再能向農民收取費用。集體雖有土地所有權，卻不能向承包集體土地的農戶收取任何地租或其他費用，這樣一來，村社集體就無法與承包土地的農戶建立起雙向平衡的權利義務、責任利益關系，從而喪失了借此將農民按權責利相一致原則組織起來的條件，最終造成了“雙層經營”的困境。

20世紀90年代，中國城市化加速，越來越多的農村勞動力進城務工、經商。剛開始時，農民進城只是要緩解農村勞動力的過剩。隨著中國城市化的加速，越來越多的農戶家庭全家進城，不再種地，他們將土地流轉給仍然留村務農的農戶耕種。因為無法確定是否有能力在城市安居，這些進城農戶傾向保留回農村的退路，他們一般都是將土地非正規、無期限、無合同地私下流轉給親朋鄰里耕種，以便隨時返鄉就能要回土地耕種。

留村務農戶通過流入土地擴大了經營規模，但流入的土地卻因無固定流轉期限而只有很有限的土地使用權。由此造成留村務農戶雖然經營土地面積不大（比如50畝），卻因地權分散、地塊細碎而難于經營。若能集中地權，將分散細碎土地集中連片，留村務農戶可能要降低1/3的生產投入和減少一半的勞動投入。

集中地權的辦法之一是將進城農戶土地承包經營權通過有固定期限的合同流轉出來。其存在的問題是，進城農戶若進城失敗，他們回村就無地可種。進城農戶為了以防萬一，傾向非正規、無固定期限地流轉土地。

二、 農地“三權分置”

中國的土地制度是公有制，土地是生產資料，這一點很重要，后面我們要重點討論。

我們先討論當前為應對農民進城所產生的土地承包者與經營者分離的政策安排。當前，國家的應對之策是對農村土地進行“三權分置”，主要是將“承包經營權”分置為“承包權”和“經營權”。

之所以提出“三權分置”，是因為“隨著工業化、城鎮化的深入推進，農村勞動力大量進入城鎮就業，相當一部分農戶將土地流轉給他人經營，家家包地、戶戶務農的局面發生變化，催生了大量新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、經營主體行使經營權的新格局”。

一般的“三權分置”策略是通過推動承包土地的農戶將土地經營權流轉給新型農業經營主體，新型農業經營主體享有土地經營權，“經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益”，并且“經承包農戶同意，經營主體可以依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施并按照合同約定獲得合理補償”。

問題是，承包土地的農戶將土地經營權流轉給新型經營主體往往只有較低租金，且租金一般一年一結清，承包土地的農戶當然不愿意通過正規合同將土地經營權流轉給新型經營主體，更不愿意新型經營主體對土地進行改造，因為一旦改造了，農戶再收回經營權將很困難。

正因如此，“三權分置”在保護農民承包權和新型經營主體經營權之間存在著難以調和的矛盾。

“據第三次農業普查的數據，2016年，我國實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積3.9億畝，占實際耕地面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營。”當前的現實情況是，農戶家庭耕種自家承包土地并非全家耕種，一般是中老年父母種地，年輕子女進城務工、經商，通過家庭代際分工來獲得務工和務農的兩筆收入。土地主要是在親朋鄰里之間非正規地流轉，正是這一土地流轉形成了當前農村社會結構中十分重要的“中堅農民”。僅有少數耕地通過正規合同按固定期限流轉給以大戶為主的新型經營主體，并且這樣一種有正規合同、固定期限的土地流轉，多半有地方政府的推動，有國土整治項目的支持。

更糟糕的是，從我們在全國調研的情況來看，雖然新型經營主體與農戶簽訂了固定期限的正規土地流轉合同，卻仍然普遍存在流出土地農戶毀約的情況以及更加普遍的資本跑路的情況。一旦資本跑路，流轉土地農戶就找地方政府要說法，地方政府就只好挪用惠農資金來安撫農民。

“三權分置”保護土地經營權滋生了一種可能，即新型經營主體一年一付的土地租金，可用經營權來抵押，以及有學者還主張經營權物權化，這就可能產生新型經營主體跑路而承包權利益受損的情況。而如果要求新型經營主體一次性付清土地流轉租期的全部租金，在農業利潤空間本身就不大且農業風險還很高的情況下，新型經營主體又根本不可能獲利。