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第二個層面，相對于具體的農業生產服務，新土地制度設計更重要的方面是以土地制度為基礎，重建一個基于土地集體所有制而組織起來的機制。

具體來說，村社集體擁有土地的所有權，農戶具有土地的承包經營權和土地收益權。農戶承包土地只能自己經營，不能流轉。自己不經營就要將土地退還給村社集體，獲得村社集體的租金補償。集體在村社集體成員優先的基礎上將收回土地經營權公開招標，招標獲得土地租金。這樣，在農地制度安排中就涉及五個主體：村社集體、承包并經營土地的農戶、退出經營權仍擁有承包權的農戶、流入土地經營權的農戶，此外還可能有外來流入土地經營的資本。主要是前面四個主體。

村社集體的土地面積是相對固定的，比如，一個村社集體有3000畝土地，全村有300戶，那么，按人均分配到戶，平均每戶有10畝承包地。承包土地的300戶中，有120戶年輕人進城，年老父母種地，自家種自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150戶全家進城不再種地，將土地經營權共計1500畝退還村社集體，村社集體將這1500畝土地經營權分成30份成塊連片的土地進行招標，村社集體成員優先。村莊有30戶青壯年夫妻勞動力家庭通過招標，獲得了每戶50畝的土地經營權，加上自家10畝承包地，就有60畝成片連塊、適度規模的土地，這個土地經營收入加上其他農村副業收入，可能讓這些農戶的家庭收入不低于外出務工水平的收入，從而成為農村“中堅農民”。

外出農戶退回土地經營權，村社集體應當保留農戶承包權，同時支付一定的地租補償，比如每畝300元，村社集體再按照本村社成員優先原則將收回土地經營權流轉給“中堅農民”，按每畝400元收取租金。這樣就建立了一個基于土地經營權流轉而來的村社集體制度。

國有農場體制不存在給退出經營權農戶以地租補償的機制，因為在農村取消農業稅時，國有農場并沒有取消租賃費，如前已述，當前國有農場仍然向租賃土地職工家庭收取土地租賃費。正是土地租賃費和按耕地面積收取的共同生產費，使得農場有能力為職工提供農業公共服務。

當前再向農戶收取稅費當然是不可能的，不過，國家有大量的農村轉移支付資源，如果將一部分轉移資源按承包耕地面積轉移到村社集體，比如每畝300元，則3000畝耕地就可以有90萬元國家轉移的服務農業的資金，該資金只能用于為農業和農民提供公共服務，且必須要經由村民通過民主程序討論決策。

將農民組織起來的一個基本前提是要讓農民真正成為一個集體，這個集體有“算平衡賬”的能力或權利。算平衡賬就是算分配，其主要依據是勞動和生產資料的投入。具體而言，村社集體每年獲得的總收入有四項：第一，國家按承包耕地面積給予的專項補貼，相當于國有農場向租賃農場土地職工家庭收取的租賃費（因為已經取消了農業稅費，再向承包土地農戶收取承包費已不可能，通過國家專項補貼來替代向農戶收取承包費，可以為重建村社集體經濟提供基礎）；第二，通過招標將不再種地的農戶家庭退回村社集體的土地經營權流轉出去，獲得土地經營權的租金收入；第三，向種田農戶收取共同生產費，據實收取；第四，村社集體提供各種農業有償服務所得。

村社集體每年支出有三項：支付退出土地經營權農戶家庭的土地租金補償；進行農業共同生產服務的投入，包括勞動工資、管理費、購買設備、電費等；農業生產基礎設施建設投資，包括農田整理等，這方面的大型工程項目可以申請政府立項，獲得國家財政資源的支持。

這樣一來，每年村社集體總收入減去總支出，就是每年的集體收入。集體收入可以用于分配，分配主要按土地權利進行，比如將村社集體全部土地承包經營權賦予權能分，土地承包權為每畝1分，經營權為每畝1分，若農戶既承包又經營，則為每畝2分，村社3000畝承包耕地，可以獲得6000分的分配總分。再依據村莊具體承包經營情況，將分配總分計算到每一個農戶，比如有一個“中堅農戶”經營60畝土地，其中10畝為自己承包地自己耕種，可以獲得20分，另外流轉50畝土地經營權，可以獲得50分。一個有10畝承包地的農戶，全家進城將土地經營權流轉出去，就只能獲得10分。如果全村當年總收入減去總支出的節余有60萬元，這60萬元就是集體收入。按全村6000分的分配總分計算，每分的賦值就是：60萬元 ÷ 6000分=100元／分。一個有70分的“中堅農民”就有7000元的年終集體分配收入，有10分的進城農戶就只有1000元的年終集體分配收入。反之亦然，即超支了也要分攤。

建立以上集體經濟分配機制的關鍵不是能分配到多少收入，而是形成村莊內的利益關聯機制。只有建立了基于利益分配的利益關聯機制，村莊民主決策才能真正落地，村民也才會真正介入到村莊事務中，成為村莊事務的主體，農民也才可能借此組織起來。

基于土地權利進行分配，形成責權利的平衡機制，將農民組織起來，有可能激活村莊的各種關系，建立與村社集體的利益聯系，促使所有村民關注村社集體，形成農民的主體性，只有這樣，農民才會具有解決農業生產和農村生活中遭遇各種難題的積極性與主動性。

五、擴展性討論

基于土地權利設置而建立起所有農戶家庭與村社集體的利益聯系，將農民組織起來，在當前快速城市化和國家大量向農村轉移資源的背景下，就可能具有更為重大的意義。

有一個顯而易見的事實，就是僅靠單家獨戶的農戶力量很難達到“治理有效”。如前已述，在農戶土地經營規模很小且土地細碎的情況下，“一家一戶辦不好、不好辦、辦起來不合算”的事情需依靠農民組織起來。同時，無論是從農村提取資源還是向農村轉移資源，國家都無力直接對接分散的億萬小農戶。分田到戶以后，國家向農民收取農業稅時缺少組織抓手，“收糧派款”很快引發各種矛盾，三農問題演變成黨和國家工作的重中之重。當前國家向農村轉移資源的難度不低于向農民收取稅費，道理同樣在于國家無法直接面對分散的億萬小農戶。因此，將農民組織起來，國家向農村轉移資源支持農業農村發展才有抓手。

當前國家向農村轉移資源主要通過兩種方式：一種是“項目制”，由國家部辦委局通過“條條”直接為農民建設基礎設施或提供公共服務；一種是通過“一卡通”直接將國家資源發給農戶。兩種方式的共同點都在于不通過村社集體組織及村社集體，原因是為了防止村社組織截留資源，改變資源用途。問題是，這樣的資源輸入雖然提高了農村基礎設施條件和公共服務水平，卻沒有同時提高農民的組織能力，更沒有激發農民自己建設美好生活的動力。相反，倒是農民普遍產生了“等靠要”思想。

在中國農村情況千差萬別、農民需求差異極大的情況下，缺少了農民的組織，國家資源輸入農村的效果就要大打折扣。而一旦農村建立了前述基于土地權利設置形成的村社集體，國家向農村的資源轉移就可以通過村社集體來對接。一個具有利益再分配能力或可以“算平衡賬”的村社集體，應該具有很強的對接國家資源的能力。

村社集體經濟一旦被激活，這個村社集體就可以向各方面延展形成影響力，舉兩個例子：第一個例子是借村社集體再分配的能力，建立“村莊內置金融”。“村莊內置金融”是李昌平發明的一個概念，在實踐中已有一些成果，其中的關鍵是將集體資金借貸給本村農民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村莊總有農戶需要借貸進行生產，另一方面，每個農戶都可以以自己的土地權利作為抵押擔保，村莊集體就可以獲得相對穩定的利息收入，以此提高村社組織能力。

第二個例子是將農村老年人組織起來。在當前農村的農業機械化的條件之下，農業生產主要是田間管理，身體健康的老年人完全可以繼續從事農業生產。農業生產具有很強的季節性，老年人農閑時間很多，將老年人農閑時組織起來進行文化活動，就可以極大地提高老年人的幸福指數。比組織文化活動更重要的是組織養老互助，比如由相對年輕的老年人照料生活不能自理的老年人，并通過“實踐銀行”形成“道德券”等計分，被照料老人的子女承擔部分費用，國家提供部分補貼，村社集體組織和支持老年人互助，就可能在農村形成一個相當有效的互助養老體系。

六、結語

在快速城市化背景之下，大量具有土地承包權的農戶家庭進城，造成土地承包權與經營權的分離。通過重新對土地所有權、承包權和經營權賦權，以此再造村社集體經濟，激活農民主體性，重建農村組織體系，是當前農村工作尤其是實施鄉村振興戰略的基礎性工程，應當引起理論界和政策部門的高度重視。

本文只是一個設想，權作拋磚引玉。

【本文節選自《開放時代》2019年第3期。】