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從地方政府來講，地方政府有很多層級，每個層級地方政府都傾向最大化本級地方政府的利益和降低本級地方政府的擔責風險。地方政府領導人是有任期的，他們自然傾向在自己任期內取得最大成績和承擔最低風險。在上級嚴厲問責的趨勢下面，在部門強勢將部門工作變成中心工作的壓力下面，地方政府傾向嚴格按上級部門要求完成任務，且為了邀功，以及為了避責（防止工作排名倒數），地方政府往往會層層加碼，通過過度消耗地方治理資源來完成短期任務，甚至通過包裝創新創建經驗吸引上級注意力以邀功，或投入過度資源以防止問責。

每一級地方政府都傾向通過邀功和避責來實現本級政府利益最大化，而不是實事求是地依據地方實際情況安排治理優先序。這樣一來，通過地方政府的層層加碼和層層決策偏差，到了基層，上級要求就會遠遠偏離實際情況。在上級要求明確、監督檢查頻繁、過程控制、排名問責的壓力下面，基層就只可能無條件按上級要求完成任務，就只可能對體制負責，而無視基層實際情況。結果就必然是做得越多，離基層實際越遠，群眾越不滿意。基層治理資源耗費太多，直至最后不可持續。

基層干部最了解實際情況，基層治理直接面向實踐面對群眾。但是，在強大的上級壓力下面（部門工作+地方政府推動），基層治理絕大多數工作都被用于應對上級任務。在上級部門和政府具有強烈的部門利益、短期利益、更傾向邀功和避責的情況下面，基層干部就一方面了解實際情況卻無力面對，而對上級明顯有偏差的要求卻只能執行，他們剛開始還有糾結，時間一久就不再有糾結，而成為了執行工具，無論多么不符合當地實際都不講條件地執行。

其結果就是：第一，基層失去了研判基層情況的能力及動力；第二，政策落地幾乎不再可能因地制宜；第三，因為執行政策很可能不符合基層實際，群眾不滿意，政策效果差；第四，既然沒有向上反映情況的可能性，只能被動完成上級安排任務且成為最可能被問責對象，基層干部就惶惶終日，很難再有干事創業的熱情，更難保持理想信念。一旦基層治理喪失了主體性和主動性，不能因地制宜，結合實際，在中國這樣的巨型國家必然出現的問題就是，自上而下輸入資源越多，布置工作越多，問責越嚴，地方治理和基層治理就越是無法面向地方實際情況，地方治理就越是低效，基層治理問題就越多。

也就是說，在強有力的國家權力向基層延伸的情況下面，經過部門和地方政府的層層加碼，造成基層治理缺乏活力，難以面對實踐的“懸浮型內卷”的問題。因此，中國國家治理體系中必須要讓基層干部有反映實際情況的權力，有解釋困難的權力，有質疑問責的權力，其中關鍵是要有基層治理的主體性。而部門和地方政府則要有對問題進行研判的能力與權力。

每個部門和每一級政府，最重要的工作是深入研究國家決策與部門和地方實際的結合點，真正對情況有研判能力與研判意愿（敢于擔責），從而讓國家意志結合部門與地方實際落地生根，達到治理有效。

《縣委大院》劇照

四

越是基層越在一線就越了解情況，就越應當有進行決策的自主權，越應當因地制宜地開展工作。因為當基層有了自主權，基層才可能將了解情況的優勢變成因地制宜的政策。

基層自主權很容易就變成基層自行其是，甚至借口情況特殊性而變通國家政令，離心離德，謀取個人與地方私利。顯然，基層自主性以及地方自主性并非地方可以自行其是，而是要在完成國家任務的過程中有一定研判權、解釋權甚至有一定的與上級部門進行協調的權力；也就是說，上級部門與地方政府之間的關系應當有相當強的協商性，正是通過上級部門與地方政府之間的溝通，討價還價，解釋說明，協商，然后達成一定共識，以做到下情上達和上情下達，在政策決策與執行中達成平衡，以及有辦法及時調整不合理的政策決策。

當前階段存在的主要問題是，上級決策太任性，問責又過于嚴厲，地方缺少對政策本身在本地落地的談判權和解釋權，以至于很多政策在基層長期扭曲，脫離地方實際，空耗資源卻一直未得到改變。

從中央與地方的關系上講，當前地方自主權不足，地方無法讓上級政策按當地實際有效落地。因此，中央就應當進入放權周期，給予地方一定自主權，最主要的自主權，一是決策的上下協商十分關鍵，不應只由上級任性做決策；二是問責的解釋權，即在上級對地方問責時，允許地方進行充分解釋，這個解釋本身也是重要的重新審視政策調整政策的可能機會。只有對不適合地方實際的政策進行調整，也只有允許地方對上級問責進行解釋，地方才具有自主權將上級的文件精神與地方實際結合起來，因地制宜，最小代價最低成本最高效率實現有效治理。

中國體量巨大，行政層級復雜，允許地方協商與解釋，討價還價，很快就可能變成有些地方借特殊性來鬧獨立性，來謀取地方利益甚至個人利益。只要有充分證據，出現這種情況，上級就可以具體問題具體分析，具體情況具體處理。對于極少數借自主權來胡亂作為的地方，通過法律黨紀嚴肅處理。如果地方出現了普遍的借特殊性來鬧獨立性，以及地方和基層亂作為的情況，就是說，地方出現了混亂無序，國家政令不暢通，政令難出中南海，這就說明中央與地方關系進入收權周期，這個時候國家應當再次強調政令統一，強化問責，以改變地方出現的混亂無序局面。

在中國處于高速發展階段，且不同地區發展不平衡的條件下面，中央與地方、國家與社會的關系，不可能一成不變，更不可能找到一種制度一勞永逸解決問題。過去講中國體制固有弊病是“一放就亂、一收就死”，但實際上反過來，這也是中國體制的重大優勢，即“一死就放，一亂就收，收收放放，收放自如”。國家治理是一門藝術，在該收時收，在該放時放，這樣一種審時度勢收放的權力牢牢掌握在國家手中，通過收放來調整體制，從而保證體制在任何時候都具有活力，都可以為經濟增長和社會發展提供政治與治理保證，勤勞的中國人民就一定可以在這樣一種政治和治理保證下面，創造出中華民族偉大復興的奇跡。

五

當前體制中的一個關鍵變量是干部，包括部委領導，地方政府負責人和基層干部，這些干部如何行為將極大地影響國家治理狀況。

在當前嚴厲問責的國家治理體制中，各級干部都具有向下轉嫁壓力與責任的傾向，尤其具有通過設置各種責任條款來讓下級擔責，而推卸自己應當承擔的責任，結果就是越基層責任大，任務越重，工作越脫離實際，形式主義猖獗。

考核當然是十分重要的，但是干部是國家治理中最為寶貴的資源，干部尤其是領導干部的能力素質與道德修養，對于地方治理具有無比重要的作用。一個好的地方黨政負責人，有能力對宏觀形勢進行研判，對地方情況進行深入研究，做出符合地方實踐的決策，干事創業，推動一個地方經濟社會發展到新的高度。一個不好的地方黨政負責人，缺少政策水平，不了解基層情況，決策粗枝大葉，執行潦草塞責，甚至為了獲得個人好處而刻意做出錯誤決策，這樣的干部就真正禍害了一方。

好干部是成長出來的，也是干出來的。做事情就可能犯錯，上級對干部要進行分析，既要有力度又要有溫度，要知人善任，而不能靠冷冰冰的數據來機械選拔干部。比干部更重要的是干部所在體制。就當前中國地方治理來講，消極行政和積極干部是最好的匹配。遺憾的是，當前中國地方和基層普遍出現了積極行政與消極干部的最壞匹配。

所謂積極行政，就是行政體制超出應有范圍做了很多不該做的事情，亂作為，瞎折騰，干部卻十分消極，既不研究問題又不去想辦法，機械被動完成上級任務，從而造成了大量國家資源的浪費。消極行政是指地方政府不亂作為，其主要功能是為市場和社會提供強有力的保障，讓市場和社會具有最大活力，從而創造出最多社會財富。

消極行政需要有積極干部，因為只有當各級干部具有對形勢的研判能力，對中央精神有理解悟透的能力，對地方情況有深刻把握能力，干部才能用最少的資源來為經濟社會發展保駕護航，中國經濟持續增長，社會更加健康，發展中的問題通過發展來解決。再過二十年，輕舟已過萬重山，中華民族偉大復興事業大功告成了。