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【文/觀察者網專欄作者 劉炳輝】

2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情可謂“超級疫情”，其快速傳播首先當然是病毒本身的特性（傳播性強、潛伏期長、潛伏期依然有傳染性等），但能夠十余天功夫擴散到全國并引起滔天巨浪，根本上來說還是社會的結構和運行出現了前所未有的巨變，中國歷史上從來沒有一場疫情以如此短暫的時間波及全國。作為一場嚴重的公共衛生安全事件，“衛生”是起源，但關鍵的問題是“公共”。

為何本次疫情在全國范圍內能如此快速傳播？筆者總結主要有四個條件：中國進入大流動社會、春運的特殊時期、武漢的交通樞紐地位、地方政府初期反應遲緩。四個因素中，第四個是容易引起輿論關注并被廣泛抨擊的，但其實前三個是更為基礎性的。在對重大社會事件分析總結時，我們既要看到“黑天鵝”，更要關注“灰犀牛”，思考那些從根本上制約和影響我們這個時代的深層因素。

大流動社會可謂當代中國國家治理體系與治理能力現代化面臨的長期根本挑戰。本次新冠肺炎疫情的應對，也被各界廣泛認為是“對我國治理體系和能力的一次大考”。鑒于戰“疫”還在進行中，各方面信息和總結尚難以周全，倉促下結論更是不合適的。

但面對大流動社會及其治理難題已經不是一日兩日，中國在最近三十年中積極應對，到底積累了哪些經驗呢？這些經驗哪些在本次戰“疫”過程中依然有效，哪些短板是此次新暴露出來的？有效的梳理總結過去流動社會“常態治理”的基本經驗，才更有利于我們日后總結此次“危機治理”的經驗教訓。

1月9日凌晨，在合肥南動車運用所，春運動車組正在存車線上編組

1992年鄧小平視察南方講話之后，中國開始堅定地邁向市場經濟的發展道路，此后人口大流動的潮流興起，三十年來經濟發展屢克難關而不斷壯大。上世紀八九十年代，因為鄉鎮企業的異軍突起，在國民經濟中一度是“三分天下有其一”，農民工就業還有大量的“離土不離鄉”現象。

但隨著臨近世紀末的鄉鎮企業大量轉制與衰落，億萬農民工進城打工成為主流。原先一整套以戶籍制度為依托，按照服務城市戶籍人口設計的社會治理體系頓時出現巨大的不適應，世紀之交的大量群體性事件往往與農民工群體有關。

面對社會矛盾和社會沖突的多發，“和諧社會”呼應著時代的需求登上歷史舞臺。筆者近年來持續在長三角和珠三角等東南地區人口流入城市進行調研，當地流動人口管理服務部門的老同志對這段歷史轉變過程都感觸頗深。尤其是2003年引起社會廣泛關注的發生于廣州的“孫志剛事件”，導致同年秋收容遣送制度被迅速廢止，流動人口管理過程中的強制手段被大幅度削弱，更加注重服務理念的推廣。

在本世紀初，為化解大規模人口流入帶來的城市治理難題，東部地區城市紛紛成立各類專門的流動人口管理服務部門：

2004年，江蘇蘇州張家港成為江蘇省內首個設立專業機構的縣區。

2005年，浙江嘉興市嘉善縣成為浙江省內首個設立專門機構的縣區（新嘉善人管理委員會，2007年統一跟隨嘉興市改為“新居民服務管理局”）。

2007年，浙江嘉興市成為全國首個在地級市中設立專職機構的城市（嘉興市新居民服務管理局，2009年由設立時的事業單位轉為行政部門）。

2008年，廣東省東莞市成為全國地級市中首個設立專職行政機構的城市（新莞人服務管理局）。

2010年，浙江掀起成立相關機構的高潮，紹興、溫州、舟山先后在地級市層面成立了專職機構。

2018年常住流動人口（萬人）規模排前的30大城市，數據來源：國家統計局

盡管在同一個地級市內部各縣區之間體制上還有差異，但總體上是把機構建立起來了。比如紹興市的相關部門是在公安局同時加掛一個牌子等。筆者曾統計梳理過，“根據‘六普’人口數據排列的外省流動人口占常住人口比例最高的東部22個城市中，有8個城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經出現過新增設部門的變革現象。”

出現新問題，成立新機構，既凸顯地方黨政的重視，也有利于工作有專屬隊伍落實。這一輪“增設部門”的改革實踐在特定的歷史時期起到了“暖人心”的積極意義。

但隨著實踐的不斷發展，科層組織運行有其自身的規律性，新成立的關于流動人口管理服務的部門遭遇了“職責不清、體制不順、協調乏力、隊伍難建”等四大挑戰，逐漸不敵與其同時開展的另外一種組織變革模式——領導小組，各類新機構在2012年之后逐漸被撤銷合并，在最新一輪的黨和國家機構改革中基本銷聲匿跡。

領導小組的組織變革模式在流動人口治理過程中更有競爭力，源于流動人口治理是一個牽涉極廣的復雜治理，涵蓋公安、教育、醫療、計生、環衛、交通、社保、司法等二十余個部門，并非簡單新增設一個部門可以解決。