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【采訪、整理/朱敏潔】

觀察者網：陸老師您好，這段時期關于山東“合村并居”的爭議很大，27日山東省政府公開回應“群眾意見大的項目先暫停”，算是一個階段性的結果。您作為城市學專家學者，如何看待“合村并居”事件的整個發酵過程？

陸銘：合村并居其實是整個國家在城市化進程中出現的一件非常復雜的事情。這次事件反映出來的問題是，當經濟發展、社會發展面臨復雜狀況時，我們的行政系統在應對時會出現一些問題，其中的主要問題就是自上而下一刀切的做法；再加上，基層執政中，往往缺乏對權力的約束，導致原本應對復雜多變的情況的政策到了基層，也一定會出現各種各樣的走樣。反過來，又因為一刀切，事后可能也很難有正常且有效的渠道來反映基層的聲音，最終造成各種各樣的預料之外的后果。

在此，我要特別強調差異化。現在，農村在城市化進程中面臨的局面是有很大差異的，比如說，有些靠近城市的農村地區，其實民眾基本上就是城里人了，他們的工作、生活方式都和城里人一樣，那么把這些地方原來低矮的、破舊的房子拆除，蓋新房讓老百姓搬遷進去，應該會受到絕大部分民眾歡迎的，甚至有些城郊地區的農民等著拆遷。

還有一些情況是，隨著當地人口的減少，有些農村剩下的人非常少，那么出于公共服務集中的考慮，拆除過去的老房子，讓農民相對集中居住，從而更有效地提供公共服務，這種方式是有道理的。

但最麻煩的是什么呢？有些地方，既不屬于城市化已經覆蓋到的地方，當地還有很多農民仍在務農，同時人口又沒有少到前面所說的那種情況，需要把他們的住所合并起來，如果在這種情況下硬要采取集中居住的政策，就會出現像現在老百姓所反應的問題，生活不便利，務農更不便等等。

此外，根據媒體信息，在具體執行過程中，出現了一些非民眾所愿的情況，比如有強制性手段，甚至先拆再建等做法，這自然會引起社會不滿。

總的來講，我的評價是，本來按道理講，經濟發展會給各地帶來各種復雜問題，但是政策制定往往一刀切，又缺乏對行政權力的約束和事后反饋機制，再加上現階段農村地區宅基地所對應的權利沒有明確的法律保障，民眾的聲音就顯得很微弱，無法很好保護自己。

山東“合村并居”現場

觀察者網：對于合村并居討論中，鄉村治理專家提了不少觀點，比如反對“運動式”地推進合村并居，認為疫情之下應更大程度保障鄉村穩定、社會穩定；再有學者認為，在鄉村振興戰略下，縣域是基本發展單位，要推進農業產業化，合村并居是必然需求，只是現在地方政府處理方式出了很大問題等等。您對諸如此類的說法有什么看法，尤其是放在“鄉村振興”的框架下？

陸銘：其實，這和前一個問題是相關聯的。整個城市化進程中會出現所謂“差異化”的鄉村振興，人口流入城市周邊的郊區，因為城市要擴張，這些地方最后的出路就是從農村轉向城市化，相應的，這些地方的人們也會逐漸改變他們的生產生活方式和居住形態，農村的面貌或轉化為城市的面貌。另外一些情況就是，有些地方的人口不斷減少，最后只剩幾個人，但又不能不給他們提供公共服務，這時候集中居住能提高公共服務的效率和品質。

但是如果在執行過程中，出現了前面的一些問題，大量村民居住在當地，就業也并非城市化——還沒有在制造業有就業崗位，在城里有社會保障，——然后就把他們的房子硬性拆掉，不尊重民眾選擇，自然就會出問題。

所以，行政體系能否有效回應來自基層的需求，能否在運轉中及時形成一個信息反饋的有效機制和事后糾錯機制，是不是每次都要等到媒體報道、輿情泛濫，才會引起重視。我覺得，這是值得我們地方政府思考的問題。

觀察者網：此次爭議中，不斷被提到的問題包括，“建設用地指標置換”“地方財政補漏”等。事實上，建設用地指標問題已被寫進官方政策文件，而地方財政困難也因疫情變得更加突出；您過去一直強調“人、地、錢”相掛鉤，呼吁推進建設用地指標置換、轉移支付更合理化，以達成區域間平衡，但從初步實踐來看，您覺得是否符合預期目標？

盡管這次爭議中，地方政府否認與建設用地指標買賣及地方財政問題有關，但在建設用地指標權下放過程中，內部的權利與制約是如何制定的？這套跨地區的聯動、平衡機制的運作中，有哪些環節或制度性問題亟需完善？

陸銘：建設用地指標跨地區配置，主要有兩種情況：一種情況是在省內，一種情況是在省和省之間。先說省和省之間的跨地區建設用地指標配置，其實很多年前曾經實行過，后來國家禁止了，就沒有再繼續做下去。現在國家允許實行，但實踐中并沒有大規模開展。

至于省內的，其實是在做的。當然，現在也很難拿出一個具體數據來說明省內建設用地指標置換做到什么程度了，我也沒有看到過類似數據統計，只是從各種各樣的信息渠道看起來，省內建設用地指標的跨地區配置是在開展的。

那么，這里又有一個問題了。建設用地指標分為三種：第一種是新增的，就是國家給了，還沒有用，第二種是集體經營性建設用地，比如原來在農村有一個鄉鎮企業或基礎設施之類的，因為人口減少，這個鄉鎮企業關掉了，廠房閑置，相應的基礎設施（像道路等）也沒人用，那么這個曾被占用但現在已閑置的建設用地所對應的指標，可以拿來流轉，閑置的廠房和基礎設施相應拆除，復耕為農業用地。

這兩種建設指標，前一種掌握在省和市層面，后一種掌握在村集體，這兩種流轉基本不涉及今天所爭論的“合村并居”問題。

情況比較復雜的就是這次“合村并居”里面涉及到的問題，實際上就是宅基地所對應的建設用地指標。事實上，關于宅基地建設用地指標的流轉，國家還沒有明確的相關政策或法律法規。但是現實中已經出現了，比如個別地方政府把農村原來的村子，大家住平房的，現在把村民騰挪出去住樓房，這樣一來占用的土地面積相對變少，可以騰出一些指標。

但對此我要強調的，第一，這個地方是不是已經出現城市化覆蓋；第二，這個地方是不是人口已經所剩無幾，讓他們單獨居住會出問題。如果不是的話，那么宅基地對應的建設用地指標的流轉必須建立在三個基礎之上：一，農民已經進城，有就業，有社會保障；二，農民自愿；三，有償。這里，我必須加重語氣再強調一遍：有就業、自愿、有償，在這三個基礎之下，農民可以自主地選擇把老家的宅基地復耕作為耕地，相應的建設用地指標拿來交易。