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再接下來的一個問題是，宅基地建設用地指標的交易，由誰來交易？農民應該成為交易主體，自主進行交易。如果愿意賣給當地政府，就賣給當地政府。如果不愿意賣給當地政府，怎么辦？我認為今天應該試點的政策是，如果人口已經流動到其他地方，比如我是一位四川農民到了浙江，那么可不可以在前面的三大基礎上，把老家的宅基地建設用地指標，帶到現在就業和居住的地方使用；因為我已經城市化，就可以把這個指標轉讓給我流入的這個地方政府，還是說我必須要把這個建設用地指標先流轉給我老家的地方政府，然后再由我老家地方政府去做跨地區流轉，這就多了一個中間環節。我覺得這些問題都要在制度上好好設計，否則就會出現像今天所看到這種情況，就是地方政府不管民眾是不是自愿，不管是不是有償、到位，也不管民眾在城市里面有沒有就業，就把指標拿過來使用，這不是我們在提政策建議時所預設的建設用地指標異地流轉的主張，這一點必須要明確。

在目前既有做法中，地方政府顯然沒有充分考慮有就業有保障、自愿、有償這三個基礎條件。所以接下來要考慮的問題是，從國家層面來講，建設用地指標跨地區可以交易，但到目前為止對宅基地及其所對應的指標是沒有明確說法的。我個人認為，對于那些已經進城、且不想回到老家的這部分居民來講，他們的農村閑置宅基地及其對應建設用地的使用權如何處置，國家層面應盡快在這個問題上有一個明確說法或者方案出臺來解決這個制度里面的空缺。

最近的爭議里面有一種說法，我覺得需要澄清：很多人因為當下出現了這種情況，就認為不能允許農村宅基地流轉，或者對應的建設用地指標不能流轉，但這其實是相關的法律制度不夠完善才會出現問題，我們應該去修改法律制度來解決問題，而不是讓這件事停下來，也不能因為局部出現問題，就認為全國都不能做這件事，諸如此類的思維方式是要不得的，否則我們整個社會經濟發展就沒有進步空間了。

對于那些已經進了城的農民、想把宅基地轉讓的人來講，實際上也是制約了他們的發展機會，使得農民減少了一個可以增加財產性收入的渠道，這些問題都應該起更多的重視。千萬不可因噎廢食。

農村宅基地“三權分置”不動產權證 圖自今日象山

觀察者網：今年初，國務院發布文件推進完善要素市場化配置體制機制，上述提到的建設用地指標、宅基地流動、農村土地入市等與此緊密相關，城鄉統一的土地市場應該是這一改革的重點之一，這一機制體制建設中，需要捋順哪幾層關系，核心問題是什么？

陸銘：這其中需要捋順的核心關系，我想梳理以下幾條：

第一，城市和農村的關系，在經濟發展中，城市不斷增加GDP、就業機會，是為進城農民提供收入和就業的地方，但是城市發展的紅利，要能夠被進城的農民以及沒有進城的農民所共享，這是第一層關系。

第二層，是地方和地方之間的關系，中國是一個非常大的國家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力資本、基礎設施等基礎條件比較好，經濟發展就比較快，但其他地方相對來說條件比較差，這是非常正常的現象。所以，有些經濟發展條件好的所謂“優勢地區”，經濟發展速度比較快，吸納了大量從其他地方轉移過來的人口，特別是農民工群體，那么優勢地區的經濟發展成果如何讓欠發達地區共享，特別是跨地區轉移的農民工應能夠分享在人口流入地或者說他們工作地的經濟發展成果。

第三層是政府和市場的關系，我們所講的市場經濟一定是建立在自主選擇和法治保障的基礎上，結合今天所講的問題，在城市化進程中，一定會出現人口大量流動起來，但原來的農村土地制度改革跟不上的問題。

相應來看，所謂讓市場成為配置資源的決定性力量，是指人口流動是在城市化進程中，由經濟發展的機會來驅動的，所以政府更好地發揮自身的作用應該體現在這些方面：第一要順應經濟發展的規律，第二要確保行政權力應放在法治的框架內，第三要尊重市場經濟中每一個主體的自主選擇，不能以行政力量來取代民眾的自主選擇。

第四層就是中央和地方的關系，就目前而言，我認為地方政府有很多做法，已經對國家層面的立法、政策出臺提出了緊迫性要求，比如跨地區人口流動已經出現，那么大量事實上空置的農村宅基地到底該怎么辦？一直到今天都沒有一個很好的法律制度框架來說清楚這件事。

既然國家層面沒有把這個問題說清楚，那么地方政府就有這個沖動，比如經濟發展、城市發展要有空間，要有建設用地指標，就會動各種各樣的腦筋，你現在對農村宅基地的權利歸屬、如何交易沒有相應制度，就出現了所謂的亂象，所以我們應該把這個問題提到議事日程上來。其實，最核心的焦點問題就是，那些已經進城、甚至跨地區轉移的人群，他們在老家的房子已經出現空置，甚至有一部分人覺得這輩子都不會回到老家，那么老家的宅基地怎么辦？

不過，現在輿論場里面也有一種說法是，老宅就要保留，要讓農民回得去。我的看法是，如果他們自己選擇，認為老家宅基地不想賣，那么得尊重他們的權利，不能把農民進城就業、落戶、享受公共服務和轉讓老家宅基地做捆綁。同時，在制度上，應該允許進城農民工在自愿并有償的基礎上放棄宅基地，這樣的話，他在老家的宅基地和對應的建設用地指標的使用權，實際上可以成為一筆財產性的收入。我再次強調，這是自愿為基礎的，給他們多一個選擇，也使得農民在城市里能夠待下來，能夠獲得一些相應的經濟資源，能夠更順暢的市民化。