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后兩條意味著，基層政府在臨時救助資金的使用上具有極大的自由裁量權。我在一個鄉鎮政府的調研顯示，這筆資金也基本上用于“維穩”工作了。一部分直接用于上訪協調資金，如我調研期間恰逢八一建軍節，縣政府要求各鄉鎮，慰問金的發放應優先考慮信訪工作中的“退伍軍人重點監控人員”。一部分資金則用于與可能上訪的人“拉關系”。如，2013年，該縣原28軍82師入伍農村退役軍人集體上訪過一次，今年雖然沒有上訪，基層政府出于關心其生活的考慮，也給予其慰問。

可以肯定的是，只要民生資金過于考慮調節社會矛盾的功能，就難以避免其社會保障功能的消退，很有可能激起社會不公感。而這種不公感并不是民政系統的問題。事實上，民政局的行政能力非常有限，這同樣影響了其社會保障功能的實現。

二

隨著民生資金的逐年增加，即便是貧困縣的民政局也不再受困于財政限制。民政工作的真正困難在于，它沒有足夠的行政能力來處理應由民政系統解決的“社會問題”。

A、流浪者救助

對于基層民政工作而言，流浪者救助的工作難度主要體現在兩個方面。

第一、首先要確定流浪人員是否有家人，只有沒有家人的流浪者，才符合救助條件。但是，確定流浪者身份并不是一件容易的事，因為絕大多數流浪者都是身體有缺陷，或精神有障礙，很難確定其具體身份。民政局真正從事社會救助工作的只有一個工作人員，民政系統也沒有完備的身份查詢系統，要查清每一個流浪者的身份，行政力量顯得過于單薄。我調研的這個縣，長期在縣城流浪的共有3人，其中有2人找到了其家人，有1人一直沒有確定身份。

比較麻煩的是，絕大多數流浪者，哪怕確定了身份，家庭也很難擔負起照看責任。因為，愿意照看家庭就不會讓家人出去流浪。所以，這兩個已經確定了身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街頭流浪了，民政局沒有辦法。理論上，法院可以介入，判定其親屬應履行撫養責任；可在實際生活中，這種可能性幾乎沒有。

對于身體健康的流浪者還比較好處理，民政局消極行政也不至于引起太大問題。可對于那些必須救助的卻不符合救助標準的流浪病人，則顯得極其麻煩。2012年，我調研的這個縣的民政局碰到一個案例。被救助者是一個重病在身的婦女，戶籍在本縣，嫁到浙江。丈夫在其生了重病后將其拋棄，浙江當地的民政局介入后，將這個婦女遣返回家鄉。縣民政局找到了其家人（兄弟姊妹），但其親屬卻拒絕接收，結果民政局不得不承擔救助責任：花錢強人照顧、治療，直到一個星期后被救助者醫治無效去世。

另外，縣城有時會有外地來的流浪乞討人員。因為流動性很大，且一般都拒絕接受救助，民政局也只是做些有限的救助措施即可。

第二、流浪人員是否有暴力傾向，有無破壞能力，非常關鍵。如果是有破壞傾向的流浪人員，就得公安局介入，還要送專門的精神病院。這就涉及到縣一級民政系統的救助能力以及部門之間的銜接問題。

現實生活中經常發生的案例是：當一個有暴力傾向的流浪者在街頭肇事后，改如何處置？2010年，該縣所在的省政法委專門出臺了一個文件，對類似事件的處置做了規定，即由公安局先處置，然后交由民政局救助。

這個規定的原則沒有問題，但在實踐當中卻很容易出現技術問題。首先，公安局“處置”到什么程度？如果從公安局的角度出發，其處置的內容就是制止肇事者做出進一步傷害的行為，確定其是精神病人后，做適當的調解工作，讓受害者免于追究肇事者的責任，移交給民政局去處置就行了。但是，從民政局的角度上看，這種“處置”對其工作沒有多大意義。因為，縣民政局實際很難有行政力量去調查這些精神病人，但公安局是比較有能力的。況且，“有困難找警察”是多年來公安局的宣傳口號，公安局至少要把肇事者送到醫院，不能處警之后直接打電話讓民政局去領人。

縣民政局就有幾次因為類似事件和公安局發生糾紛，因為老百姓碰到類似問題肯定是打110，但公安局又認為不是他們的職責，而民政局認為公安局有義務調查清楚肇事者身份——從社會救助案件角度上說，公安局沒有義務主動調查精神病人的身份；但是，從治安案件上說，調查清楚肇事者身份理所當然。

其次，確定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么辦？民政局當然可以救助，并且愿意救助，但是，條件有限。沒有一個縣民政局有條件救助這類流浪者，因為救助站只適合救助那些精神正常者。縣民政局每年都會救助不少精神病流浪者，但無一例外的，救助一兩天后，被救助者就翻墻逃走了。因此，民政系統迫切需要在一個省、至少是一個市建立一個專門精神病流浪人員的救助中心。

B、職業乞討者

縣城的職業乞討者一般來自于外地，且是流動性的。這部分人很容易辨識，民政局接到信息后也會前去救助，但這些人一般不愿意接受救助。并且，職業乞討人員只在縣城呆幾天，民政局一般只能消極應對。

縣民政局還有一個難以解決的問題，即經常碰到來民政局“敲詐”的尋求社會救助的外地人員。這些外地人員以年輕人為主，到民政局尋求社會救助，卻沒有任何理由。有一次，一位求助者找到民政局，開口要300元，民政局工作人員解釋著不符合政策，按政策只能給予其到下一站的路費和生活費。這位求助者嫌少，當場拿出刀片要割脈，并聲稱有艾滋病。民政局不得不滿足其要求。

在絕大多數情況下，對于職業乞討人員，民政局只能被動救助，很難主動救助。這是因為，新的救助條例規定，民政局沒有強制收留遣送的權力。問題在于，在大多數群眾眼中，職業乞討者是需要治理的社會問題，民政局已乞討者沒有救助意愿為由不予“管理”，就是失職。某種意義上，一旦確定民政局只有“救助”職能，而相關的社會管理職能又沒有其它機構承擔的情況下，則此類“社會問題”必然處于失控狀態。