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【文/觀察者網專欄作者 潘光】

2024年上合組織元首峰會在阿斯塔納落下帷幕。

對于這個成立二十余年的區域組織，上合所獲得的關注度已超出原本歐亞腹地的范圍。不斷擴容背后，上合的實質能力是否同步拓展，似乎還得打個問號。

自上合組織成立那天起，我的研究就始終與之緊密相關。如今走過這么多年，上合這個龐大的房間里有哪幾頭“沉默的大象”，我覺得有必要指出來，說一說。

印度的“權宜之計”

印度從加入上合組織之時起，其實就沒有真正重視過上合，加入只是權宜之計。背后主要原因是印度跟俄羅斯的關系比較好，最初是俄羅斯拉攏它加入；但印度本身對上合組織并不熱心，也不寄予太大希望。

在今年的阿斯塔納峰會上就表現得明顯了，印度總理莫迪缺席會議，由外長蘇杰生代為出席。但另一個動作是，莫迪在7月8至9日——也就是上合峰會一結束，便短暫訪問莫斯科。在稍早前6月中旬舉行的G7峰會上，莫迪則親自參與其中幾場活動。毋庸贅言，莫迪更重視印度與美歐的關系。

今年莫迪缺席上合，可能有中國的因素——中印邊界爭端未平，此外去年G20新德里峰會，是中國國務院總理李強出席會議；但總體而言，莫迪始終沒有把上合組織作為一個重要事項看待，但又不得不維系它跟俄羅斯的關系。

莫迪抵達莫斯科對俄進行訪問并與普京會晤東方IC

事實上，在俄烏戰爭問題上，印度已日趨倒向西方；在印太事務上，則繼續積極參與“四方安全對話”機制。早在三四年前，國內開始討論該機制會不會成為“亞洲小北約”時，我的觀點是“亞洲小北約”搞不成，因為印度是軟肋。現在看來印度還是如此，如果要通過條約形式與這些國家捆綁在一塊，印度是不干的，但如果是跟這些國家一起開開會，從而對中國造成比較大的壓力，它就很樂意。現在菲律賓也是模仿這種辦法，跟日本、美國搞個三邊機制等，對中國形成威懾力。

但老實說，這種方式時間長了沒什么用，無非是在自己國內和國際上喊喊“狼來了”。而且想在經濟上挖中國的墻腳也無濟于事，印度把富士康挖去自己國內設廠，結果連基本的電力供應也無法滿足。

值得關注的是，印度缺席上合組織，今后會不會變成一種“常態”？一旦如此，在上合組織成員國協商一致的運作機制下，議事流程恐怕無法順暢進行。

其實早在當年討論印度加入上合時，國內的很多專家、外交人員都表示反對。如今面對印度的種種“怪狀”，有觀點提出既然如此，干脆把印度趕出上合算了；但現實中能否如此輕易，還需考慮到上合的機制問題。

所以，當年俄羅斯不考慮任何后果把印度拉進上合，但后續發生的一系列問題它根本解決不了；如果說此前它還有能力居中協調，現在戰爭自顧不暇，對于上合內部的問題也只能“視而不見”。對俄羅斯而言，只要能繼續維持與印度的關系就行；不僅是印度，越南、朝鮮都是跟俄羅斯有傳統友誼的國家，今后它們不會輕易削弱雙邊關系。

不過，我們也要承認一個客觀事實，全世界范圍內，有很多擁有較多成員國的組織都存在類似問題，比如歐盟、北約等等。北約討論瑞典、芬蘭加入一事，土耳其可以制造“門檻”，歐盟商討對烏援助問題，匈牙利也會表示反對。上合組織遲早出現這類問題，當然現在已經出現。

整體上，我還是比較樂觀的，我認為印度還不至于在上合組織內大鬧，它就是消極怠工。其實印度歷來“搗亂”，不光上合，RCEP也是，到最后簽字的時候它不簽；其他國家簽署RCEP協議后獲益匪淺，現在已成為全球最大的自貿區之一。

印度的問題是疑慮太多，其國內有各種紛繁復雜的矛盾，整個國家的集中管治能力比較差，宗教極端主義又相當盛行；再加上莫迪本身就是印度教，也在助推并利用印度教民族主義熱情，而這些民族主義情緒反過來也會影響其對外決策。比如就在去年的G20新德里峰會期間，一度盛傳印度要改國名，甚至莫迪座位前的桌簽上寫著“巴拉特”；再比如，跨國追殺錫克教領袖，引來加拿大等西方社會強烈不滿；更早前，對克什米爾穆斯林的打壓，也在國際社會引發巨大爭議。這種種行為就是印度教極端主義的表現，印度是一個種族、宗教極其復雜的國家，莫迪必須在其間做好平衡。

上合政治強經濟弱的現狀，能否改變？

上合組織從最初解決邊界問題到打擊“三股勢力”、維護地區安全，再嘗試向經濟發展、文化合作領域拓展，但遺憾的是，后兩者一直處于徘徊、甚至停滯狀態。

首先，關于安全合作。我稍早前發表在觀察者網的文章中提到“全球反恐統一戰線已不復存在”，這里主要是指跟美西方之間的合作。2001年6月5日上合組織正式成立，同年9月發生“911”事件，全世界范圍內開始反恐作戰。起初，上合跟美西方的合作是比較順利的，包括美國開啟阿富汗戰爭，上合也并沒有反對。而且，有些上合成員國內還駐扎著美軍基地，比如吉爾吉斯斯坦境內的馬納斯空軍基地就是阿富汗戰爭期間美軍向吉國租借的。

但隨著俄格戰爭、俄卷入敘利亞戰爭，美歐與俄羅斯之間的關系每況愈下，盡管“ISIS”的崛起在全球范圍內推動一波反恐熱潮，但當其主要力量被打散后，全球反恐再次陷入低潮。

但在上合組織內部，安全合作一直是非常重要的內容。只不過我認為原來“三股勢力”的提法——即恐怖主義、分裂主義、宗教極端主義，需要做些調整。隨著地區形勢發展，當下主要是圍繞打擊恐怖主義、打擊販毒、打擊跨國犯罪這幾類活動。

過去著重強調的民族分裂主義現在不是很突出，俄羅斯今年發生的幾起恐怖襲擊，民族分裂主義要素并不明顯，但恐怖主義本身是需要嚴打的對象。跨國犯罪，包括販賣人口、電信詐騙等當下非常棘手的活動。打擊販毒，一直是上合聯合行動的內容之一，比如過去針對阿富汗境內的毒品生產還專門成立過辦公室。所以，我覺得上合組織日后共同合作打擊的重點會有所變化。

其次，經濟合作模式，這也是外界一直高度關注的。

其實自成立之初，“政治強、經濟弱”就是上合的先天缺陷。這么多年來，大家也在不斷質疑，上合搞了這么久，政治、反恐走在前面，但經濟合作什么都沒做成。很久前我就提出，如果各成員國都是專注發展雙邊項目，那還要上合這個多邊組織干什么？

最初有很多倡議或項目，其實俄羅斯是不同意的，像上合銀行、中吉烏鐵路等項目或拖延或“掐滅”。關于上合銀行，俄羅斯曾經的想法是自己已經牽頭成立歐亞銀行，就沒有必要再建一個類似的金融機構，上合組織可以把業務放在歐亞銀行；至于中吉烏鐵路，一方面涉及俄羅斯傳統的“勢力范圍”，另一方面在物流運輸上可能會構成一定競爭，因此遲遲不愿松口。

不過隨著烏克蘭危機加劇、俄烏戰爭爆發，上述情況慢慢在起變化，俄羅斯的阻撓因素在下降，一些事情出現明顯松動，比如剛剛簽署動工協議的中吉烏鐵路。這是一個積極信號。

此外在雙邊或多邊合作方面，最典型的事件是中哈原油管道，這是中國和哈薩克斯坦油氣合作的重要組成部分，2004年中哈管道公司正式成立，開始分步建設落實。這條管道開通后，哈薩克斯坦的原油可以直接從新疆的阿拉山口進來。但對此，俄羅斯一開始很不高興，我們跟俄方解釋，因為中俄西部邊界只有54公里，無法建造管道，而且地處喀納斯，是非常重要的生態保護區，一旦要在該地區建設管道，必然遭到中俄國內環保組織的堅決反對。所以，中俄之間的管道都是從遠東過來，到黑龍江大慶。那么后來中俄東部的問題怎么解決呢？先通過中哈管道每年輸送500萬噸俄羅斯石油，再逐步增加。

中哈石油管道中華人民共和國商務部

當然，現在西部在中哈原油管道的基礎上擴展成中國-中亞天然氣管道，西起土庫曼斯坦，經由烏茲別克斯坦至哈薩克斯坦南部，最終延伸至中國新疆的霍爾果斯，與西氣東輸及西氣東輸二線管道連接。

這里順便要指出一點，最近我在多場會議上提出我們要重視管道安全問題，建議可以成立跨國經營安保公司，按照一般大型企業的組建方式，成立董事會，選出董事長，各方出錢共同經營，公司可以招聘人員，主要是安保隊伍，用于維護管道等跨國基礎設施的安全。其實，相當于建立起一個獨立的安保機制，政府也可以將一些安保活動外包出去。我還舉了2008年北京奧運會時期以色列政府為體育代表團雇的安保公司的例子，那是很成功的一次做法。

不久前，上合組織專門召開一個國家安全會議，我在會上強調了這個觀點；這幾天上合組織首腦峰會召開期間，我們在上海舉行上合組織媒體會議，今年邀請了很多外國記者，我再次重復這一想法。在媒體會議上，大家都認同這是必須解決的問題，但靠上合組織某個成員國是做不到的。

由此延伸下來，我的另一個觀點是，這個模式將來可以重點放到“中國-中亞”機制里面來做，畢竟在上合組織內還需考慮俄羅斯、印度等各方意見，很多事情是蠻難對付的。而且未來如果有越來越多的中東國家加入上合，它們對中亞的有些事務可能興趣也不大。

其實，考慮到前文提到的幾個消極因素，留給上合發揮實質作用的空間并不大。所以最近我們在內部討論時提出，未來真正發揮核心作用的是“中國-中亞1+5機制”。