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【文/觀察者網專欄作者 強舸】

一、改進的重點應是治理體系還是治理能力？

2019年10月，以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”為主題的十九屆四中全會召開。今年1月，新型冠狀病毒疫情爆發，無疑是對國家治理體系和治理能力的重大考驗，也確實暴露了不足。因此，我們必然會思考如何就此事有針對性地推進國家治理體系和治理能力現代化。

需要注意的是，治理體系和治理能力是不同的。目前已有思考更多是反思治理體系（通俗的說就是“體制”問題），例如有文章將湖北疫情處理不當歸因于“弱地方政府”，認為習慣聽中央命令的湖北缺少權力也不知道如何應對疫情。因此，要避免類似情況，中央就應該賦予地方政府更多自由裁量權。抽象歸類，這是在討論“央地關系”，提出的方案是改革國家治理體系的基礎性結構。

然而，這個分析無論是在理論上還是事實上都存在重大漏洞。從理論上來說，政府能力強弱有很多衡量指標，例如財政能力、掌控能力、動員能力、發展能力、強制能力等等，但與自由裁量權并無直接對應關系。

西方國家大多是地方分權治理模式，地方政府權力并不來自中央政府而是選民直接授予，所以自由裁量權非常大，例如我們就經常看到美國州政府硬懟美國總統的場面，但是不論中外學界，從未認為擁有極大自由裁量權的西方國家地方政府是強政府。不少照搬西方模式的亞非拉國家，地方政府更是弱的一塌糊涂。

湖北省委書記蔣超良出席發布會并鞠躬致歉

從事實來看，湖北省特別是武漢市政府也絕不是所謂的“習慣性地接受中央指揮”。例如，近年來武漢經濟發展的成功案例“光谷”（高科技產業）顯然不是中央指揮的結果，而是武漢自身戰略選擇、產業政策殺出的一條血路。

同樣，前些年武漢一直處于“滿城挖”狀態，大規模城建既需要極強的融資能力（武漢地方債務在全國排名靠前，而中央這些年來雖然并未明令禁止地方舉債，但一直強調要控制地方債務，因而武漢債務擴張本身就體現出了地方政府面對上級時的充分自主性。若論政府能力，這也比預算硬約束的西方國家地方政府強得多），又需要在面對社會不滿時有執行方略的足夠定力（前些年武漢市民一直對“滿城挖”頗有意見，“滿城挖”造成的交通等困難也很多，但武漢政府依然堅決的推進了城市規劃。這兩年武漢市民反倒對當初“滿城挖”正面評價越來越多）。

這些舉措使得武漢成為中西部城市競賽的領先者，這些成績絕不是提線木偶能做出來的。我想，即使要為地方政府辯護，也不能就此反過來徹底否定地方政府這么多年的真實成績吧。

即使在武漢封城后，雖然陸續出現了很多問題，但總體來看，面對上千萬人的超大城市，武漢政府運轉依然是有效的，絕對不弱。浙江、廣東、四川、河南等省表現的更是可圈可點。由此可見，當下國家治理體系本身是有效的、能夠應對疫情的。

但是正如四中全會指出的，治理體系有效運轉有賴于治理能力，這次疫情確實反映出一些地方運轉治理體系的能力存在不足，未能讓體系在第一時間就發揮應有作用。疫情不等人，這一耽誤就造成了重大損失。因此，在這次疫情應對上，需要反思的不是央地關系，甚至自廢武功。如果中國不是中央集權的單一制國家而是地方分權甚至聯邦制國家，沒有全國一盤棋的統一部署，這次疫情應對特別是20日之后的應對，恐怕遠不如目前表現。

就我個人經驗來說，去年以來我在貴州一個縣里掛職，21日、22日我們還在部署春節各項慶祝工作，干部們都處于即將過年的放松心情中（貴州22日確診了第一例）。23日略有過渡，24日（除夕）、25日（初一）就180度大轉彎，衛生系統以及全縣絕大多數副科級以上領導干部都停止休假，投入防疫工作。效果也非常明顯，23日就把所有在湖北上學返家的學生排查完畢，25日完成了其他務工人員的排查工作。

雖然當時還沒有發現感染病例，但一向心大的我縣群眾的警惕性也很快提升了，22日大街上還很少看到戴口罩的，23日下午藥房里就開始排隊買口罩了（隨后鄉鎮、社區、村組織了口罩分發），26日就很難看到不戴口罩的人了（24、25日我按原計劃外出過年，不知道具體情況）。農村效果更為明顯，以往過年農村最大最多的娛樂活動就是打麻將，24、25日還比較普遍，26日之后就很少了，即使打也是一家人湊桌，少有以前最常見的串門打了。

順便多說一句，這兩天有不少朋友知道我初二就返回掛職地后，紛紛表揚我敢擔當、勤政為民。對此我實在不敢當。我之所以回來，首要原因是我原計劃是去云南旅游過年，但因為疫情，大年初一景區就全部關閉了，我只好回來。而且，作為掛職干部，平常能做些貢獻，但在這種重大突發事件面前是“多一個不多，少一個不少”。回來這些天我也只是幫了些小忙，縣里多數同志比我辛苦太多。