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2024年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。報(bào)告顯示，“赤字率按3%安排，全國財(cái)政赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元”，“新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬億元，比上年增加1000億元”。

中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇副理事長(zhǎng)、前匯豐銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌認(rèn)為，今年的財(cái)政力度比起去年明顯增加，財(cái)政力度的加大有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。今年如若利用好政策空間，實(shí)現(xiàn)5%左右的預(yù)定目標(biāo)，將能夠彌合宏觀數(shù)據(jù)與微觀感受之間的“溫差”。

·經(jīng)濟(jì)目標(biāo)穩(wěn)中求進(jìn)

觀察者網(wǎng)：今年的政府工作報(bào)告中提到，2024年GDP增長(zhǎng)目標(biāo)在5%左右，這個(gè)目標(biāo)與2023年的增速目標(biāo)相同。目前經(jīng)濟(jì)面臨比較多的挑戰(zhàn)，如何評(píng)估今年5%的意義，與去年有何不同？

屈宏斌：5%的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，跟去年5%的目標(biāo)相同。今年維持5%，體現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)等方面保持平穩(wěn)持續(xù)增長(zhǎng)，也表明了決心與信心。

盡管有人會(huì)質(zhì)疑這5%的目標(biāo)與去年相比，并沒有再進(jìn)一步的提升，但今年5%的目標(biāo)若能實(shí)現(xiàn)，它對(duì)企業(yè)與微觀市場(chǎng)主體而言，整體經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)去年會(huì)有一個(gè)明顯可感知的改善。

雖然同樣都是5%，今年與去年的不同之處在于其基數(shù)。去年5.2%的GDP增長(zhǎng)是建立在前年，也就是2022年的非正常年份，當(dāng)年增長(zhǎng)率相對(duì)較低，只有3%左右。所以，去年的5.2%之中存在低基數(shù)效應(yīng)。

從企業(yè)與市場(chǎng)的真實(shí)感受方面來看，由于低基數(shù)效應(yīng)，去年的5%并能不代表真實(shí)的經(jīng)濟(jì)增量幅度，而剔除掉低基數(shù)因素影響的實(shí)際增幅可能達(dá)不到5%。反觀今年5%的目標(biāo)，如若達(dá)成，市場(chǎng)的微觀主體能感受到真實(shí)的5%的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善。

從社會(huì)層面來說，去年存在宏觀數(shù)據(jù)和微觀感受之間的“溫差”。宏觀上，制定的發(fā)展目標(biāo)都完成甚至還超額完成了，但是很多市場(chǎng)主體卻沒感受到，還覺得去年的日子仍然不好過。從政策的角度來說，今年的目標(biāo)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)起來就更難了。去年相對(duì)容易是因?yàn)榈突鶖?shù)，而今年想要達(dá)到5%，政策的力度勢(shì)必就要加大。

實(shí)際上，今年我們又面臨著市場(chǎng)客觀上的需求不足以及外部的不確定性，所以這方面就需要政策進(jìn)一步加大力度，才能維持去年5%的指標(biāo)。當(dāng)然，如果這個(gè)目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)，就說明我們整體宏觀環(huán)境與市場(chǎng)需求條件都會(huì)有更實(shí)質(zhì)性的改善。

2023年10月23日，蘇州一家企業(yè)的生產(chǎn)景象。圖自視覺中國

·財(cái)政政策適度加力

觀察者網(wǎng)：2024年赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬億元，公共預(yù)算支出規(guī)模和地方政府專項(xiàng)債券均比上年增加。去年年底財(cái)政赤字率提高到3.8%，今年赤字率重回3%，如何評(píng)估今年財(cái)政政策的力度？

屈宏斌：這兩者是環(huán)環(huán)相扣的。表面上，今年的增長(zhǎng)目標(biāo)跟去年一樣，自然而然就政策力度來說，財(cái)政赤字也維持去年的3%左右。這兩者看似是相匹配的，可實(shí)際上，如前所述，去年3%的赤字率的力度不足以支撐維持5%的整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

但這并不意味著今年的財(cái)政政策規(guī)劃力度不夠，或者說達(dá)不到預(yù)計(jì)的增長(zhǎng)目標(biāo)。因?yàn)閺V義上的財(cái)政力度，除了赤字率之外，還有其他的因素需要綜合考量。比如地方專項(xiàng)債、特別國債，這兩部分都不在赤字率的計(jì)算范圍之內(nèi)，但都是財(cái)政力度的重要考量因素。

整合這三塊來看，首先赤字率是一樣的，但地方專項(xiàng)債是增加了的：去年是3.8萬億，今年是3.9萬億。同時(shí)，去年8月份計(jì)劃增發(fā)1萬億特別國債，按照原來的計(jì)劃是一半在去年支出落實(shí)，留一半到今年，但仔細(xì)看財(cái)政預(yù)算表的話，去年計(jì)劃的5000億大部分還沒落實(shí)到位，這部分結(jié)余自然就會(huì)轉(zhuǎn)移到今年。從融資角度來說，如果有好的項(xiàng)目需要執(zhí)行，是有財(cái)政資金支持保障的。

所以，我們分析財(cái)政政策的力度，不僅僅要看明面上的赤字率，還要考慮其他綜合因素。當(dāng)然，往年也出現(xiàn)過在決算與執(zhí)行過程中，由于種種原因錢沒花出去，這部分還需要我們拭目以待。從規(guī)劃上來看，今年的財(cái)政力度比去年是有明顯增加的。

觀察者網(wǎng)：今年地方專項(xiàng)債增加，政府工作報(bào)告提出，“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和范圍”，一些地方的城投債近年開始轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)債助力地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何解讀專項(xiàng)債的投向？

屈宏斌：專項(xiàng)債近幾年一直都在使用，而且使用的過程中也在不斷調(diào)整：從過去主要以傳統(tǒng)基建為主，到近幾年增加新基建的比重，以及其他的產(chǎn)業(yè)投入。

今年又特意提到專項(xiàng)債，我認(rèn)為是有考慮到基建項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)基建，比如“鐵公基”，此類項(xiàng)目在過去幾年處在“補(bǔ)短板”的階段，而近幾年短板已經(jīng)補(bǔ)得七七八八了。很多二線城市，比如我的老家西安，五六年前的地鐵網(wǎng)絡(luò)可能只有三、四條線，現(xiàn)在已經(jīng)修到八條線了。這說明現(xiàn)如今傳統(tǒng)基建增量的必要性有所減少，繼續(xù)發(fā)展自然而然需要擴(kuò)大領(lǐng)域。

我覺得擴(kuò)大領(lǐng)域的方向偏向于中長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略，總結(jié)為三個(gè)方面，一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，二是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大，三是未來產(chǎn)業(yè)的培育，整體的產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等。未來專項(xiàng)債領(lǐng)域需要進(jìn)一步擴(kuò)大，向這些方面靠攏。

當(dāng)然，領(lǐng)域擴(kuò)大的同時(shí)也伴隨一系列傳統(tǒng)基建領(lǐng)域“補(bǔ)短板”的工作，雖然我們的軌道交通、道路橋梁、高樓大廈、樓堂館所都已經(jīng)初具規(guī)模，但仍有很多諸如地下管廊、防水防洪的設(shè)施有待進(jìn)一步完善，但其規(guī)模不再像以前那么大了。

·解讀超長(zhǎng)期特別國債

觀察者網(wǎng)：今年財(cái)政政策的一個(gè)亮點(diǎn)是今年至后續(xù)幾年都將發(fā)行超長(zhǎng)期特別國債，今年先發(fā)行1萬億元超長(zhǎng)期特別國債。中國財(cái)政歷史上曾于1998年、2007年、2020年三次發(fā)行特別國債。以往的特別國債是在什么背景下推出來的？

屈宏斌：先簡(jiǎn)單介紹一下歷史上的這三次特別國債。1998年發(fā)行了2700億元特別國債，其目的在于向工農(nóng)中建四大行注資以并應(yīng)對(duì)高不良貸款率。

2007年發(fā)行了1.55萬億元特別國債，用以購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

2020年則是抗疫特別國債，發(fā)行1萬億元，通過特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制直達(dá)基層，用于公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出。

國債本身是非常常見的財(cái)政手段，特別國債的關(guān)鍵在于它的“特別”，這意味著在特殊時(shí)期或者特殊情況下，需要利用國家的信譽(yù)籌集資金，以應(yīng)對(duì)預(yù)期之外的事件或者增加投資。所以，回顧歷史上的三次特別國債的發(fā)行，都是出現(xiàn)了國內(nèi)或者國際上的沖擊。