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【文/觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 蘇奎】

教育和食品安全都是人們普遍關(guān)心的，一旦“結(jié)合”成校園食品安全問(wèn)題，引爆輿論、轟動(dòng)全國(guó)是大概率事件。

即使最終事情得到了解決，學(xué)校的教學(xué)秩序已經(jīng)受到嚴(yán)重影響、投資人損失也不小，監(jiān)管機(jī)構(gòu)被問(wèn)責(zé)，有些家長(zhǎng)還可能涉嫌違法，可以說(shuō)沒(méi)有贏家。輿論退潮后，有可能找到校園食品安全問(wèn)題的癥結(jié)與解決之道嗎？

一、食堂外包違法嗎？

在校園食品安全事件中，如果存在食堂外包的現(xiàn)象，往往成為事件焦點(diǎn)。因?yàn)槿藗兤毡檎J(rèn)為，私營(yíng)餐飲企業(yè)以營(yíng)利為第一目標(biāo)，學(xué)生食品安全問(wèn)題由此被排到了企業(yè)營(yíng)利目標(biāo)之后。

學(xué)校食堂外包究竟有無(wú)違法或者違反政策規(guī)定呢？《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》（2002年9月20日教育部、衛(wèi)生部令第14號(hào)）第二十四條規(guī)定：食堂實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，學(xué)校必須把食品衛(wèi)生安全作為承包合同的重要指標(biāo)。顯然，學(xué)校食堂是可以對(duì)外承包經(jīng)營(yíng)的。

圖片來(lái)源：東方IC

2018年1月28日，教育部在其網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)征求《學(xué)校集中用餐食品安全管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》的意見(jiàn)，征求意見(jiàn)稿的第十五條規(guī)定，學(xué)校食堂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則，不以營(yíng)利為目的。中小學(xué)食堂原則上應(yīng)當(dāng)由學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理。然而，在2019年2月20日公布的正式版本《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》第二十三條卻規(guī)定：學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)的食堂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則，不以營(yíng)利為目的。引入社會(huì)力量承包或者委托經(jīng)營(yíng)學(xué)校食堂的，應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)等方式公開(kāi)選擇依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可、能承擔(dān)食品安全責(zé)任、社會(huì)信譽(yù)良好的餐飲服務(wù)單位或者符合條件的餐飲管理單位。

顯然，教育部門(mén)對(duì)于學(xué)校食堂能否外包經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了一個(gè)明顯的轉(zhuǎn)折，從原則禁止外包經(jīng)營(yíng)變成了允許有能力的承包單位規(guī)范經(jīng)營(yíng)，并明確要求以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)主體。也就是說(shuō)，從國(guó)家有關(guān)部門(mén)的法規(guī)（章）來(lái)看，食堂外包是合法的。

不過(guò)地方上也會(huì)有更細(xì)致的規(guī)定，例如四川省食藥監(jiān)部門(mén)在2014年制定了規(guī)范性文件《四川省學(xué)校食堂食品安全管理辦法》（川食藥監(jiān)發(fā)〔2014〕79號(hào)），第三十二條規(guī)定：義務(wù)教育階段的學(xué)校食堂應(yīng)由學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理，不得對(duì)外承包。

有人認(rèn)為，十二年一貫制學(xué)校不在相應(yīng)規(guī)定的約束范圍內(nèi)。但如按此邏輯，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定的“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)?！?，豈不是可以理解為可以舉辦營(yíng)利性十二年一貫制民辦學(xué)校？

從規(guī)定的目的分析，仍在接受九年義務(wù)教育的學(xué)生因年齡尚幼，身體處于發(fā)育階段，食品安全和營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題更為敏感，且學(xué)生對(duì)食品的安全性識(shí)別能力更低，為了更好地保護(hù)義務(wù)教育階段的學(xué)生，由此規(guī)定了義務(wù)教育階段的學(xué)校需要投入更多的資源于食品安全，并不得將食堂外包。

換句話(huà)說(shuō)，“不得對(duì)外承包”的禁止性規(guī)定不是對(duì)不同性質(zhì)學(xué)校的約束性規(guī)定，而是對(duì)不同階段學(xué)生的保護(hù)程度的差異性規(guī)定。所有對(duì)義務(wù)階段學(xué)校的管理規(guī)定都應(yīng)該同時(shí)適用于十二年一貫制學(xué)校，如不然，豈不是縱容此類(lèi)學(xué)校堂而皇之逃避監(jiān)管！

由此，對(duì)義務(wù)階段的學(xué)校不得將食堂外包經(jīng)營(yíng)的理解應(yīng)該是義務(wù)階段的學(xué)生應(yīng)該在學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)的食堂就餐，或者是有義務(wù)階段學(xué)生的學(xué)校應(yīng)該有自主經(jīng)營(yíng)的食堂，十二年一貫制的學(xué)?？梢酝瑫r(shí)引入社會(huì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的食堂。這樣才更合乎邏輯。

然而，還需要注意的是，地方政策與國(guó)家規(guī)定也有矛盾之處。在法律上層級(jí)上，地方性政策只是部門(mén)規(guī)范性文件，并不能稱(chēng)為法律，而國(guó)家的規(guī)定是部委規(guī)章，屬于廣義上的法律，在法律層級(jí)上遠(yuǎn)高于地方的部門(mén)規(guī)范性文件。也就是說(shuō)，四川學(xué)校食堂外包并不能稱(chēng)為違法，只能算是沒(méi)有遵從地方監(jiān)管部門(mén)的行政指導(dǎo)。

2019年4月1日開(kāi)始，《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》將在國(guó)家層面正式合法化食堂外包，地方監(jiān)管研究的重點(diǎn)應(yīng)該是如何規(guī)范這種模式，如何利用這種模式強(qiáng)化食品安全。

美國(guó)作為世界最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，有關(guān)學(xué)校食品安全的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)可以說(shuō)已經(jīng)相當(dāng)健全。國(guó)會(huì)立法要求從2005年7月1日開(kāi)始，凡是接受聯(lián)邦全國(guó)學(xué)校午餐（NSLP）和早餐（SBP）項(xiàng)目資助的學(xué)校應(yīng)該每年至少2次接受衛(wèi)生部門(mén)強(qiáng)制性食堂衛(wèi)生檢查，且學(xué)校應(yīng)在顯著位置張貼最新的檢查報(bào)告，公眾可以要求學(xué)校提供報(bào)告副本。

紐約教育局管理著美國(guó)最大的中小學(xué)教育系統(tǒng)，中小學(xué)生超過(guò)100萬(wàn)，其屬下的學(xué)校食品辦公室負(fù)責(zé)向紐約中小學(xué)校提供早餐和午餐，早餐服務(wù)的學(xué)生約23萬(wàn)，吃午餐的學(xué)生更超過(guò)了62萬(wàn)。規(guī)模如此之大，開(kāi)支自然也相當(dāng)龐大，除開(kāi)聯(lián)邦政府的撥款外（午餐主要由聯(lián)邦政府資助），2017年市教育局開(kāi)支就高達(dá)5.2億美元。為擔(dān)負(fù)起如此之大的責(zé)任，紐約市在聯(lián)邦法律之外，又精心設(shè)計(jì)了相應(yīng)的監(jiān)管體系。

人是安全管理中最重要的因素。為保障食品安全，所有學(xué)校的廚房人員都要接受紐約教育局專(zhuān)門(mén)的任職和在職培訓(xùn)，如廚師和助理廚師需要接受2周的培訓(xùn)，其他人員培訓(xùn)時(shí)間為1周。除了教育部門(mén)的培訓(xùn)外，每個(gè)學(xué)校還要至少保證有一名人員參加過(guò)衛(wèi)健部門(mén)有關(guān)衛(wèi)生和食物處理的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，完成15小時(shí)的培訓(xùn)后獲得衛(wèi)健部門(mén)頒發(fā)的食品安全防護(hù)資格證。