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【文/觀察者網專欄作者 王海娟】

中國正處于史無前例的城市化過程中，大量農民進入城市。進城農民不再耕種土地，如何處理農民與農村承包地的關系是一個重大的政治社會問題。

原先“進城退地”的制度安排要求進城農民退出農村承包地。這一制度安排既實現了社會公平，也有利于農業發展。剛公布的《農村土地承包法修正案(草案)》主張進城農民繼續保留承包地，即“進城不退地”。

農民群體復雜化，不同類型的農民進城后繼續保留承包地有不同的影響。沒有獲得城市戶籍的農民工繼續保留承包地，保障了農民工返回農村繼續耕種土地的權利，但不利于農業發展。已經獲得城市戶籍的農民繼續保留承包地，既產生嚴重的社會不公，也不利于農業現代化發展。

農民城市化流動帶來人地關系松動，但并沒有成為改善農業生產條件的契機，反而將農業發展鎖入低效狀態。兼顧農民問題與農業問題不能籠統地主張“進城退地”或者“進城不退地”，而是需要分類治理的思路。

資料圖（圖/@東方IC）

“進城退地”模式

1980-1990年代我國采取封閉性的城鄉二元體制，與之相配套的是嚴格的戶籍管理制度。擁有農村戶籍的農民無償獲得一定份額的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了農民的居住、就業和生存。擁有城市戶籍的市民被納入政府制度性的社會保障體系。

城市和農村社會是兩個不同的社會系統，采取不同的資源配置方式和福利體系。雖然農村社會的福利水平和城市的差距較大，但農村人口也獲得了最基本的生活保障。我國處于發展中國家階段，且人口基數巨大，無法為所有人提供高水平的社會保障。13億人口都能夠獲得社會保障，這也體現了一種社會公平。

當時農村社會采取“進城退地”的制度安排。《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”

當時農民一般通過參軍、考學的方式進入城市，流動性較低，進入城市的渠道較少。農民通過參軍、考學進入城市一般都可以找到收入較高且有保障的工作，并相應地獲得了城市社會制度性的社會保障。他們也必須將戶口遷入城市。這部分農民離開農村，并將戶籍遷入城市，村集體就將他們的承包地分配給其他農民耕種。

當時耕種土地需要繳納農業稅費，在年成不好的時候，土地產出甚至不及投入。因此，進城農民急切地想退出承包地。當時即使承包方只有一個人口進入城市，農民也愿意退出承包地。當農民將戶籍遷入城市后，就主動、無償放棄了農村承包地。

農民在農村獲得土地，進入城市獲得國家的保障。一人只能享受一種社會福利，這體現了最基本的社會公平。在農業生產方面，不耕種土地的農民不占有土地，耕種土地的農民實際占有土地，便于農業生產的開展。并且隨著優勢農民進入城市，在村的弱勢農民可以獲得更多的土地資源，在一定程度上可以縮小城鄉差距。隨著越來越多的農民進入城市，在村農民的土地規模可以進一步擴大。當大部分農民進入城市，農村就可以實現農業規模經營和農業現代化。

農業邁向現代化（圖/@東方IC）

《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”政策制定者不是簡單地以“轉為非農業戶口”作為農民退出承包地的條件，而是將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻，“遷入小城鎮”的農民不需要退出承包地。

將“遷入設區的市”作為門檻是非常高明的制度安排。

一是在我國的城市體制中，“設區的市”往往是地級市、省會城市和直轄市，這類級別的城市經濟發展水平和社會保障的水平較高，可以為城市人口提供體面的生活條件。相反，沒有設區的城市往往是縣級市或者小城鎮，經濟發展水平和社會保障水平較低，不一定能夠為城市人口提供體面的生活條件。將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻可以防止農民退出承包地后生活質量降低，或者成為城市貧民。這表明政策設定的農民退出農村承包地的前提條件是，農民能夠在城市獲得比農村更體面和有保障的生活。

二是地方政府為了完成城鎮化率指標，往往強制將農民遷入城市。地方政府將農民強制遷入縣級市或者小城鎮不難，但要將農民強制遷入地級市和省會城市的操作難度大。將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻可以防止地方政府將農民強制遷入城市后剝奪他們的承包地。