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“進城不退地”模式

90年代末以來，大量農民進入城市，情況變得復雜起來。

一方面，農民流動方式多樣化，大量農民工進城務工經商。這部分農民既沒有在城市獲得正規的就業和社會保障，也沒有將戶籍遷入城市。要求進城農民工退出承包地并不現實。另一方面，隨著城鄉二元體制的開放性不斷提高，以及戶籍制度管理的松動，即使在城市獲得正規就業和社會保障的農民也不需要遷移戶口。

2006年左右農業稅費取消，不久國家向農村投入大量的惠農資金，如糧食補貼、養老金等。通過考學、參軍進城的農民普遍沒有將戶籍遷入農村。相反，之前將戶口遷入城市的農民想方設法將戶籍遷回農村。這部分農民更不可能主動、無償地退出承包地。這就形成了“進城不退地”的事實。

剛公布的《農村土地承包法修正案(草案)》規定，“維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益。”這在法律層面賦予“進城不退地”的合法性。

當前階段農民群體已經發生了很大的分化，“誰是農民”已經變得模糊不清。農民城市化形態也有很大的差異。進城農民及其城市化模式主要可以分為兩種不同的類型。

15日，在長春市衛星路的人行道旁，站著幾十名農民工（圖片來源：任聞鑫 / 東方IC）

一是進城打工農民工，簡稱農民Ⅰ。這種類型的農民主要從事非正規就業，收入低，也沒有獲得相應的社會保障。這部分農民年輕時往往進城務工，年老時難以在城市找到就業機會，通常返回農村耕種土地。他們并沒有徹底轉移到城市，處于“半城市化”狀態，依然依賴土地獲得就業和社會保障。

二是通過考學、務工經商在城市立足的農民，簡稱農民Ⅱ。這部分農民通常找到收入較高、有社會保障的工作，生產生活已經完成融入城市。農民Ⅱ處于完全城市化狀態，在城市獲得更為體面和有保障的就業，不需要依賴農村土地獲得就業和社會保障。大學擴大以及升學率的提高，這部分農民的數量不容小覷。在目前階段，農民工的“半城市化”狀態將持續相當長的時間，大學畢業生是完全城市化的主體。不同農民群體“進城不退地”產生不同的影響。

農民Ⅰ進城后保留承包地有利于社會穩定，但不利于農業生產條件的改善。

農民Ⅰ保留承包地，當遭遇經濟危機時可以返回農村種地，避免成為城市貧民或者落入貧民窟以及由此引發的政治動蕩。當年齡增大時，農民Ⅰ可以返回農村養老。當前我國已經進入“未富先老”階段。在國家還無力為農村老年人提供養老保障的情況下，農業生產作為一種退養方式，可以應對農村老齡化危機。

農民Ⅰ保留承包地存在的問題是不利于土地細碎化問題的解決。農民Ⅰ的土地要么將土地留給年老的父母耕種，要么將耕地流轉給親朋好友耕種。農民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便隨時將土地收回來自己耕種。土地分散化流轉加劇土地細碎化化問題，不利于基礎設施建設和農業規模經營。經營者流入的土地面積越多，農業經營效率越差。

農民Ⅱ進城后保留農村承包地，既不公平，也沒有效率。

雖然相關政策“支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益”。但城市化擴張時期，土地升值的空間很大，農民都有征地預期，一般不會將承包地退出。不再依賴土地的農民Ⅱ更愿意將土地“有”在那里，作為“鄉愁”，或者等待土地升值。農民Ⅱ既享有政府提供的制度性社會保障，又占有農村土地。一個人享有兩份福利，很不公平。如果他們將土地流轉出去，收取土地租金。不需要勞動就可以獲得收益，他們是土地食利者。并且農民Ⅱ往往是農村中的強勢群體，收取土地租金相當于弱勢的、缺乏進城就業能力的在村農民向強勢農民交租。有限的農村資源通過這種方式進入城市。這也非常的不公平。

農民Ⅱ占有土地，但不耕種土地，相當于是“居城地主”。這對農業現代化非常不利。戶均不過十畝地，流轉的收益有限，農民Ⅱ往往任由土地荒廢。即使農民Ⅱ愿意將土地流轉出去，進城農民的土地與其他農民的土地犬牙交錯在一起，進行集中連片流轉非常困難。

由于農民Ⅱ常年居住在城市，也不會關心農業生產條件的改善，也不會允許修路修渠占用他們的土地。在村農民不僅沒有得到好處，而且需要面臨更為惡劣的耕作條件。已經完全城市化的農民仍然占有小塊土地，將成為我國農業發展的根本性制約。