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本文節選自王紹光、樊鵬所著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》“政策研究群體的參與和影響”一章。在這一章中，作者討論了中國決策體系的發展以及實際影響。本文為其中第一部分“中國政策研究機構的基本情況”。作者授權觀察者網獨家刊發。

《中國式共識型決策：“開門與磨合”》封面及作者之一王紹光

改革開放以來，中國的政策研究機構和智庫經歷了飛躍式的發展。據估算，截至2009年，中國約有2500家大大小小的政策研究機構或智庫，總共擁有35000名左右的政策研究人員。

這些數字遠超一些西方機構的估測（一項旨在對各國公共政策研究機構影響力進行排名的報告提出中國的政策研究機構僅74家），但仍然可能低估了中國政策研究群體的實際規模。按照政策研究機構本身及所隸屬部門的性質，當代中國的政策研究群體基本可以劃分為四類。

民間政策研究機構

民間政策研究機構主要指那些不隸屬于任何政府部門或單位的、獨立的政策研究者或研究機構，也包括那些依靠市場機制獨立運作的民間智庫。民間政策研究機構起源于20世紀80年代，起初多數以經濟政策為主，從90年代開始在研究學科、意識形態等方面逐漸出現分化，數量也日漸增多。

目前中國的民間政策研究機構，既有綜合性機構，如“經濟體制改革研究會公共政策研究中心”，也有長期專注于個別政策領域的機構，如“天則經濟研究所”、“21世紀教育研究院”、“洪范法律與經濟研究所”等。

民間政策研究機構的研究人員大多來自其他機構，而不是全職受雇于民間機構；共同的研究興趣與意識形態傾向把他們聯結到一起。

學術部門下屬的政策研究機構

學術部門下屬的政策研究機構主要包括中央與地方各層級的社會科學院，以及中央與地方各層級大學下屬的政策研究機構。

在中國，社會科學院系統包括中國社會科學院（CASS）以及全國31個省級單位（省、自治區和直轄市）、15個副省級城市以及其他部分城市的社會科學院。根據本研究對各層級社會科學院網站所公布的研究人員的數字估算，除中國社會科學院約3200名研究人員外，31個省級單位社會科學院研究人員配備約5000人，市級（包括副省級城市）1000人，其他城市的社會科學院約600人，總數接近10000人。

圖1和圖2分別顯示各省級社會科學院及副省級城市社會科學院在職研究人員的規模。隨著地方社會、經濟的發展，各地方社會科學院的政策研究職能越來越強，許多地方的社會科學院成為地方政府不可或缺的參謀助手。

圖1 各省級社會科學院研究人員數量

圖2 15個副省級城市社會科學院研究人員數量

另外，越來越多的城市開始成立自己的社會科學院，如近年來山東等省的許多城市（如東營、濰坊、日照、臨沂、聊城、連云港、寧波、臺州等）都專門成立了本地的社會科學院，決策者希望新成立的機構能夠認真研究地方政府與社會面臨的各類問題，積極發揮政策研究和咨詢的功能。

學術部門下屬的政策研究群體還包括中央與地方各層級大學下屬的政策研究機構。截至2008年，中國有普通高等學校2263所，其中能夠培養研究生的高等學校有479個。這479所大學幾乎全部建有政策研究機構，有些大學（如北京大學、清華大學、中國人民大學）甚至建有幾十個政策研究機構。

這些政策研究機構，有些屬于大學內部獨立的研究中心或研究院所，比較著名的如北京大學中國經濟研究中心（CCER）、清華大學國情研究中心（CCS）、清華大學布魯金斯研究中心（BTC）以及北京師范大學社會發展與公共政策研究所（2009年改為社會發展與公共政策學院）等機構；另外也有些隸屬于大學的各類學院，如中國人民大學衛生醫療體制改革與發展研究中心隸屬于該校的公共管理學院。

黨政部門下屬的政策研究機構

黨政部門下屬的政策研究機構指各級黨委、政府下屬的行政性的、具有政策研究功能或承擔部分政策研究職責的部門。按照這些部門的不同性質，可以分為以下四類：

第一類是黨校和行政學院。

黨校和行政學院是中央和地方各級黨委政府下屬的負責黨政干部輪訓的機構。比如著名的中央黨校就是負責輪訓和培訓中國共產黨高中級領導干部和馬克思主義理論干部的最高學府；國家行政學院則是負責培養高中級公務員和政策研究人才，提供政府管理政策咨詢、開展公共管理等領域理論研究的機構。

以上二者均具有政策研究功能，中央黨校的政策研究工作主要以研究建設中國特色社會主義重大現實和戰略問題為重點，以調查研究為基礎，結合國內國際形勢的發展變化進行理論創新，為中央決策服務。

國家行政學院的政策研究則更加偏重于行政體制改革方面的戰略，如從2003年起國家行政學院與歐盟聯合啟動的“中歐公共管理項目”，其中一項重要的內容就是“戰略政策研究”，即圍繞重要的中國國家戰略問題每年選擇一個適當的專題，以國家行政學院為平臺，通過宏觀的戰略政策討論及專業化的分析研究，為中央各部門（以人力資源和社會保障部及中央機構編制委員會辦公室為重點）和地方各級政府做好咨詢服務工作，并出版研究成果。

各省市都有自己的黨校與行政學院，有些地方甚至縣一級也設有黨校。

 第二類是各級政策研究室。

中央各部委以及地方各級黨委、政府內部都設有單獨的政策研究室，前者主要承擔對本部委的核心職能和政策制定進行研究，并向部門領導提供政策咨詢的職責，后者則主要承擔對本地區經濟和社會發展中的重大問題進行研究，并向地方黨政領導提供政策咨詢的職能。

部委一級的政策研究室發揮著重要的內部研究功能，如國家發展和改革委員會政策研究室，主要承擔部門領導交辦的任務，重點研究國民經濟和社會發展重大戰略、方針和政策以及經濟體制改革中全局性、綜合性的重大問題。又如商務部的政策研究室，則主要完成部門領導交辦的任務，研究經濟全球化與世界經濟貿易發展趨勢等重大問題，提出對策建議。

地方各級政策研究室，主要指省、市兩級黨委、政府內部的政策研究室。但是值得注意的是，最近幾年縣區一級政府成立政策研究室的也不在少數，例如處在全國行政改革前沿的廣東省佛山市，就在綜合改革試驗的過程中率先在縣區一級探索組建決策咨詢和政策研究室，作為區委、區政府的重要決策咨詢機構，負責本縣區內部體制改革、發展戰略、政策咨詢、民意調查等重大問題的研究。

第三類是各級地方參事室。

除了政策研究室以外，全國有28個省、自治區、直轄市以及11個副省級城市還設有參事室。地方參事室是具有統戰性質的戰略咨詢機構，各級地方政府授聘的參事都是地方的博學之士、社會名流和專家學者，凡設立參事室的地方政府，大都設有文史研究館，它們是推進地方政府決策科學化、民主化的一支重要力量。目前全國地方政府參事約1000名。

從近年來的發展來看，地方參事室影響地方政策制定的力度越來越大，尤其是在經濟發達地區，地方政府的參事室已經不再滿足于被動地完成本級黨委政府交辦的咨詢任務，而是通過更積極主動的行動影響地方重大政策的制定，這一趨勢主要體現在三個方面。

首先，省內參事室資源整合力度加大。例如浙江省參事室，近年來通過整合省內智力資源，主動組織人力對各層級行政體制進行了大量獨立調研，并向地方決策者遞交專門報告。他們最早向浙江省委省政府提出“行政管理體制回歸省直管”的對策，對后來的改革起到了巨大的推動作用。

其次，跨省參事室之間橫向聯動加強。例如上海市參事室近年來牽頭組織了長江流域13個省、市的政府參事就開發長江黃金水道問題展開了聯合調研，調研組提交的建議得到了國務院領導的重要批示，并引起交通部的高度重視。

最后，中央與地方參事室縱向聯動加強。地方參事機構有時也會面臨一些自身無法破解的政策難題，如有些政策會涉及更多的部門、行業利益，甚至涉及管理體制之間的協調及全局性的重大問題。例如浙江省參事室在2007年就針對幾十年來由于體制問題沒有得到解決的“富春江船閘礙航‘瓶頸’改造工程”，通過與國務院參事室聯動努力，嘗試解決這一問題。

第四類是黨政部門成立的專門研究機構。

除了在黨政機關內部設立專門政策研究室（處）外，中央各部委和各級地方政府還設有專門的研究機構，它們一般都是各部委或地方政府直屬的事業單位。

在中央一級，有國家發展和改革委員會下屬的宏觀經濟研究院、衛生部下屬的衛生經濟研究所、財政部下屬的財政科學研究所、農業部下屬的農村經濟研究中心等機構（表1）。這些研究機構的主要職能，在于開展各項與本部門職能相關的理論政策研究以及對各項決策進行可行性分析，為決策提供咨詢意見。在地方，各級黨委政府和各職能部門還設有大量事業單位性質的專門研究機構，如中國（海南）改革發展研究院、上海國際問題研究院等。

表1 各部委（含國家局）直屬事業單位性質的政策研究機構（2008年機構設置）

中共中央和國務院下屬的政策研究機構

中共中央和國務院下屬的政策研究機構包括國務院發展研究中心、國務院參事室、國務院研究室以及中共中央政策研究室。這四者都是綜合性極強并直接服務于最高決策者的政策研究機構，后二者同時還具有部際協調的功能。

國務院發展研究中心是直屬國務院的政策研究和咨詢機構，主要職責是研究國民經濟、社會發展和改革開放中的全局性、綜合性、戰略性、長期性問題，為黨中央、國務院提供政策建議和咨詢意見。

自1981年成立以來，國務院發展研究中心積極參與了國民經濟和社會發展五年計劃和長期規劃的制定，以及各階段改革開放的重大政策研究和決策過程，并主持或參與了許多重大國家級的研究項目以及一些地區性發展戰略和規劃的研究，在促進中國的改革開放和發展等方面，做了許多開創性的工作。

國務院參事室是統戰性及咨詢性的機構，現任50余位參事均由國務院總理聘任，他們大多是民主黨派成員和無黨派人士，也有中共的專家、學者和富有宏觀管理經驗的領導干部。

其主要職責是圍繞黨和政府的中心工作調查研究，直接向國務院領導提出意見和建議，共商國是；同時對重要法律法規草案及其他重要文件草案提出意見和建議；密切同社會各界的聯系，及時向中央反映社情民意。到2010年為止，國務院參事室向決策層報送建議及調研報告數千件。

2009年11月9日，國務院正式頒布了《政府參事工作條例》，政府參事工作邁入新的軌道。

國務院研究室是承擔綜合性政策研究和決策咨詢任務、為國務院主要領導同志服務的國務院辦事機構，下設八個司，負責組織或參與對改革開放和經濟社會發展中的重大問題進行調查研究，提出政策性建議和咨詢意見；同時還負責分析研究國內國際經濟形勢、各主要國家經濟政策和社會發展政策，提出政策建議。

中共中央政策研究室是中國共產黨的最高智囊機構，主要職能是負責分析國家情況，并起草中共中央的主要文件、草案、報告；對黨的建設、思想理論重要課題和中央重大決策進行可行性研究，提出政策性建議；對全國經濟、社會、政治形勢進行跟蹤、收集、整理、分析，報送黨建和思想理論方面的重要綜合信息、動態；為中央決策提供建議和咨詢等。中共中央政策研究室下設十個研究局，其中社會研究局為2007年新設。

前文所述的四類政策研究群體，是當代中國政策研究群體的基本構成。通過比較可以發現，不同類型的政策研究機構，其最顯著的差異并不在于其所隸屬單位的性質或行政層級的高低，而在于其政策研究的性質與活動的方式。表2從政策分析的性質、主要活動、研究成果、優劣勢等幾個方面，對這四類政策研究群體進行了綜合比較。

表2 不同層次和類型的政策研究群體比較