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魏迪英:從智庫報告分析美國TPP政策
關(guān)鍵字: TPP美國智庫地緣政治中美關(guān)系國家安全國家戰(zhàn)略亞太一體化2016年2月4日,12個環(huán)太平洋國家,美國、日本、澳大利亞、加拿大、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、新西蘭、智利、墨西哥和秘魯,簽署了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)。此外,印尼等國家宣布有意愿加入TPP。
TPP協(xié)定簽字后,須提交各簽署國立法機構(gòu)批準(zhǔn),相關(guān)程序預(yù)計將需要數(shù)年之久。在一手推動TPP的美國,奧巴馬政府幾經(jīng)波折,終于在2015年5月獲國會“快速通道”授權(quán)。根據(jù)這項《貿(mào)易授權(quán)法案》(TPA),在政府向國會提交TPP協(xié)定后,后者須在90天內(nèi)表決是否批準(zhǔn),而不能予以修改或拖延。
TPP協(xié)定在美國,以及各簽署國家中,引起許多爭議。在美國,由于擔(dān)心TPP拉高失業(yè)率、壓低工資水平,工薪階層堅決反對TPP。經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認為TPP增加經(jīng)濟風(fēng)險,為富人牟利;保羅·克魯格曼表示TPP對全球經(jīng)濟或美國經(jīng)濟都無補于事,在政治上缺乏支持。既然TPP在美國民眾中不受待見,民主黨的桑德斯和共和黨的特朗普,目前都樂意借抨擊TPP,好為大選加分;至于更主流的希拉里、克魯茲,也逐漸表態(tài)不支持TPP。
據(jù)估計,在2016年國會選舉或總統(tǒng)選舉,待一切塵埃落定后,奧巴馬將向國會提交這一協(xié)定。成敗與否,在茲一舉。
將TPP和美國“國家安全”掛鉤
因為TPP在美國國內(nèi)爭議很大,美國政府在為TPP宣傳時,對經(jīng)濟影響輕描淡寫,著重強調(diào)其攸關(guān)美國的“國家安全”,包括在全球的霸權(quán)地位。
2015年12月,美國外交關(guān)系委員會(The Council on Foreign Relations)刊文《TPP是全球貿(mào)易規(guī)則最后和最好的機會》,認為:二戰(zhàn)后美國一直是世界貿(mào)易規(guī)則的制定者,但最近幾十年來,WTO談判逐漸停滯;TPP將涵蓋全球GDP的40%,即使TPP不能吸引新興經(jīng)濟體,也可能從標(biāo)準(zhǔn)上影響新一輪WTO談判。1
在亞太地區(qū),TPP被看成是針對中國的戰(zhàn)略支點。2013年11月,美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies)發(fā)表評論《TPP是美國亞太政策的關(guān)鍵》,認為:TPP覆蓋了美國的幾大貿(mào)易伙伴,經(jīng)濟總量達到全球GDP的40%;TPP將是美國的長期政策;TPP成功實施,將造成美國在亞太的戰(zhàn)略錨點,保證美國的安全和繁榮。2
2014年1月,戰(zhàn)略與國際問題研究中心又刊文《TPP不只是貿(mào)易協(xié)定》,提出:TPP是美國“轉(zhuǎn)向亞太”政策中,除軍事部署外很重要的一環(huán);針對中國,TPP可以在機制、經(jīng)濟和政治上加強美國與其亞洲盟友的聯(lián)合;強調(diào)TPP在貿(mào)易之外的戰(zhàn)略意義,可以打消亞洲國家對“轉(zhuǎn)向亞太”空心化的疑慮,鞏固其對美國的安全信賴。3
在游說重點國家加入TPP時,美國也竭力將TPP和安全問題掛鉤,依靠日美、日韓等同盟關(guān)系支持TPP談判。在日本,農(nóng)業(yè)利益集團是自民黨的重要票倉,一向反對美國農(nóng)產(chǎn)品進口;而日本民眾也擔(dān)心TPP損害日本的醫(yī)保體系,帶來食品安全和大規(guī)模的外國移民。4但是,安倍政府基于加強日美同盟的考慮,決定加入TPP談判,成為TPP的重要助力。這也體現(xiàn)了安倍政府強化日美同盟,追求日本“正常化”的基本政策思路。
韓國是美國在亞太的另一重要盟友,但韓國期望保持更獨立的政策。2015年10月,戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表評論《首爾重新考慮TPP》,指出:美國認為TPP攸關(guān)美國在亞太的經(jīng)濟霸權(quán),“和航母一樣重要”;美國認為基于美韓同盟,韓國必須加入TPP。5
該機構(gòu)直白地透露了美國對韓國的不滿:美國認為韓國拒絕承擔(dān)責(zé)任,只想搭便車;韓國在美國亞太體系中的地位可能下降,而日本將上升;美國懷疑韓國優(yōu)先考慮對華關(guān)系,而不是對美關(guān)系;韓國不加入TPP,會妨礙韓國實現(xiàn)“亞太貿(mào)易樞紐”的國家目標(biāo)。6
基于美國的態(tài)度,韓國總統(tǒng)樸槿惠訪問美國時,聲明支持韓國加入TPP。但迄今為止,韓國尚未簽署TPP協(xié)定。
由于TPP被看成關(guān)乎美國的國運,幾乎是“大到不能輸”。布魯金斯學(xué)會(The Brookings Institution)刊文稱《TPP在地緣政治上很關(guān)鍵》,聲稱TPP一旦失敗,美國會遭到重大損失,包括:一、美國失去世界貿(mào)易規(guī)則制定者的地位;二、“轉(zhuǎn)向亞太”政策失敗;三、日美同盟失去關(guān)鍵支點;四、世界貿(mào)易體系失去發(fā)展機制,遭遇瓶頸。7
擔(dān)心TPP引發(fā)中美對抗
美國強調(diào)TPP攸關(guān)美國的“國家安全”,包括在全球的霸權(quán)地位;但與此同時,美國也擔(dān)心TPP引發(fā)中美對抗的風(fēng)險。TPP協(xié)定簽署后,美國各智庫逐漸改變了口徑,轉(zhuǎn)而強調(diào)TPP的包容性,以及與中國合作的潛力。
2015年10月,布魯金斯學(xué)會刊文《TPP是新起點的第一步》,提出TPP不能成為遏制中國的工具。理由是:一、將TPP政治化只會擱置各國的經(jīng)濟改革,鼓勵保護主義;二、一些國家擔(dān)心站在中國的對立面,會拒絕加入TPP;三、中國會反對TPP,拒絕和TPP合作。8
該文章指出:TPP失敗的危險不是無法遏制中國,而是拒絕接納中國;在亞太,中國和美國各自建立自由貿(mào)易區(qū),可能走向?qū)梗恢袊尤隩PP需要作出一些承諾,在國內(nèi)促進必要的改革。9
2016年1月,戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表評論《TPP是包容性的而非遏制性的》,提出將TPP視為美國遏制中國的地緣政治工具,這種思路是錯誤的。該評論分析稱:中國推動的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系(RCEP)和亞太自貿(mào)區(qū)(FTAAP),尚無法匹敵TPP;TPP目標(biāo)不是遏制中國,而是加強既有的國際經(jīng)濟秩序;中國不應(yīng)嘗試打破并重塑國際經(jīng)濟秩序。10
美國在TPP協(xié)定談判中排除了中國,在TPP協(xié)定簽署后,美國以此為籌碼要求中國讓步,在中美雙邊投資協(xié)定(BIT)上讓步。
2015年10月,美國貿(mào)易代表Michael Froman在外交關(guān)系委員會解釋了美國的政策:一、中國如果要加入TPP,需要作出讓步,達到TPP的標(biāo)準(zhǔn);二、美國當(dāng)前期望中國能在BIT上讓步,BIT和TPP的投資條款在很多方面重合;三、如果中國周邊國家加入了TPP,中國就會被迫讓步,最終接受TPP的條款。11
2015年9月21日,布魯金斯學(xué)會發(fā)表評論《中國應(yīng)該加入TPP》,提出應(yīng)以簽訂中美雙邊投資協(xié)定為條件,吸收中國加入TPP。12
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