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【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 夏柱智】

一、新修訂的《土地管理法》，穩(wěn)健是基本特征

新修訂的《土地管理法》的通過，表明土地制度層面的深化改革取得了重要的成果。它將為下一階段城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興提供基本制度框架。不過同時應(yīng)看到，新《土地管理法》總結(jié)了過去二十年各類土地制度改革試點的成果，是在應(yīng)對土地管理實踐問題時產(chǎn)生的，并無意根本否定以公有制為基礎(chǔ)的基本土地制度。

正如自然資源部法規(guī)司司長魏莉華所說的，“《土地管理法》確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，實施以來，為保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用”。

這里面有三個關(guān)鍵詞：（1）以土地公有制為基礎(chǔ)，這是中國土地制度的憲法秩序的關(guān)鍵特征。（2）耕地保護(hù)為目標(biāo)，這是人多地少尤其是耕地資源不足背景下的基本國策要求。（3）用途管制為核心，這是現(xiàn)代國家包括中國管理土地資源的基本手段，所謂“建筑不自由”的核心是國家對土地實行用途管制。

這實際上在1998年修訂通過的《土地管理法》中已經(jīng)全面建立起來。針對八九十年代土地管理的問題，該部《土地管理法》結(jié)合中國國情和現(xiàn)代土地管理的基本規(guī)律，形成了較為系統(tǒng)化的辦法，貢獻(xiàn)很大。不過，針對過去二十年中國快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中暴露的土地管理問題，我國還需進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新。總體來說有兩個基本矛盾：第一是快速的建設(shè)用地擴(kuò)張和耕地保護(hù)之間的矛盾；第二是土地非農(nóng)增值收益分配的矛盾。在中國經(jīng)濟(jì)社會各個層面都在快速變動的背景下，如何通過修改完善法律來應(yīng)對，實屬必要。

由于土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)億萬農(nóng)民切身利益和國家經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展，因此不同于以往，國家更加重視“頂層設(shè)計”。十八屆三中全會之后，中央在33個地方進(jìn)行包括征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及宅基地制度改革方面的試點，更加重視把行之有效的地方做法上升為法律層面，防止地方自行其是，違反土地法律要求；也更加注重改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，即把土地制度改革放在完善中國特色社會主義制度體系，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個框架中認(rèn)識，防止孤立推動改革的片面性。

土地制度改革及《土地管理法》修訂涉及內(nèi)容非常復(fù)雜，地方政府、學(xué)界及社會公眾參與了討論。為了充分總結(jié)試點成果，33個土地制度改革試點延期了兩次，推遲到2019年結(jié)束。2017年推出的《土地管理法》（修正案），經(jīng)過多次征求意見和反復(fù)討論、修改，在2019年8月26日得到通過，前前后后一共經(jīng)歷了3年時間，這表明了中央推動深化土地制度改革的審慎穩(wěn)妥。既允許地方政府大膽試點，敢于突破既有條條框框，體現(xiàn)地方的“能動性”，又在涉及社會經(jīng)濟(jì)制度安排的法律修訂上穩(wěn)健推進(jìn)，保持連續(xù)性，保障了重大體制的穩(wěn)定性。這實際上是中國漸進(jìn)式改革的特征。

二、解讀《土地管理法》，需要破除二元對立的思維模式

筆者及所在中國鄉(xiāng)村治理中心研究團(tuán)隊近5年來長期關(guān)注三項土地制度改革，已結(jié)集出版了《地權(quán)的邏輯Ⅲ》，反映了我們對土地制度改革和《土地管理法》修訂的理論思考。此時新《土地管理法》在全國人大常委會通過，具有里程碑意義，需要正確解讀，核心是要破除二元對立、非此即彼的思維模式。總體來說，現(xiàn)行土地管理法律延續(xù)了1998年修訂通過《土地管理法》的制度框架，其突破在于對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場做了進(jìn)一步規(guī)范，回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐中遇到的實際問題。

學(xué)界最為關(guān)心的是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”和征地制度的關(guān)系。一種流行的觀點認(rèn)為此次《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，構(gòu)建了“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。這種觀點既對也不對，因為漏掉了很多前置條件。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地制度改革的一個層面，孤立地理解是沒有意義的。必須要結(jié)合征地制度改革、宅基地制度改革來系統(tǒng)地理解。

針對如何縮小征地范圍，流行的觀點認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將用于供給經(jīng)營性建設(shè)用地（包括城市和農(nóng)村），征地則退到公益性建設(shè)用地范圍內(nèi)。此舉將徹底取消現(xiàn)行征地制度和城市發(fā)展模式。

新《土地管理法》沒有采納這種流行的觀點。 第45條明確征地的“公共利益”前提條件，并采用枚舉法列舉公共利益的類型。“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”納入公共利益的范圍。這表明新《土地管理法》并沒有按照很多學(xué)者提出的“公益用途—非公益用途”標(biāo)準(zhǔn)來確定征地范圍，保持了基本穩(wěn)定。

由于城市規(guī)劃內(nèi)土地價值高，土地供給量大，即使國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，空間也不大，其作用主要體現(xiàn)在為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的廣大農(nóng)村提供合法土地供給方式。

另一部重要的法律《城市房地產(chǎn)管理法》的修訂也佐證了這一點。通過的《城市房地產(chǎn)管理法》在原第九條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用方可有償轉(zhuǎn)讓”之后，加了“但法律另有規(guī)定的除外”。這可以理解為在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，保持原來的主導(dǎo)性的征地制度不變，同時開辟了一條新通道，允許符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

另外，新《土地管理法》用“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”代替了原來一直沿用的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”，并賦予集體經(jīng)營建設(shè)用地和國有經(jīng)營性建設(shè)用地同樣的入市權(quán)利。但是依據(jù)第63條規(guī)定，可入市的集體建設(shè)用地是有嚴(yán)格限定的，指“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。”也就是說，按照1998年《土地管理法》，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場是“例外”的，嚴(yán)格限制在“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”。

后來相關(guān)政策不斷擴(kuò)大可入市集體建設(shè)用地范圍。這些政策實踐上升為法律的表述，把可入市的集體建設(shè)用地擴(kuò)大為符合條件的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。顯然，這一界定超越了存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地——主要指的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”范圍。按照摸底，這一面積約為4200萬畝，主要集中在珠三角和長三角等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村。在廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)，入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地更多的并非存量，而是依據(jù)規(guī)劃形成的增量用地。

但是法律并沒有說所有集體建設(shè)用地、甚至說集體土地都可以進(jìn)入市場。這表明通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地構(gòu)建“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”主要是內(nèi)在原則方面的統(tǒng)一，主要目的在于加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，而不在于取消征地制度。

針對輿論誤區(qū)，原中央農(nóng)辦主任陳錫文早就說過：所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。

在宅基地制度改革方面，輿論一直期待很高。從文本來看，主要的突破是第62條第4款，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”至于一些學(xué)者提出的放開宅基地入市，賦予宅基地“金融”屬性，及通過宅基地退出增加存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的激進(jìn)改革方案，則沒有被采納。

如果讓宅基地入市，就破除了宅基地保障農(nóng)戶居住條件的原則，而且不符合農(nóng)村土地規(guī)劃。按照法律規(guī)定，只有規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地才可以入市。

國家的立法意圖主要是繼續(xù)強(qiáng)化法律保障“有居”的功能，這是宅基地制度設(shè)置的初衷。最近幾年的中央“一號”文件一直在強(qiáng)制禁止市民下鄉(xiāng)購置宅基地建設(shè)別墅大院，就是要針對實踐中存在的宅基地私下買賣及違法建設(shè)亂象，且法律試圖通過創(chuàng)新宅基地管理制度盤活利用閑置宅基地。但是關(guān)于如何自愿有償退出宅基地、如何盤活利用閑置宅基地并沒有更為具體的規(guī)定，留給地方政府繼續(xù)探索。

2018年，中央“一號”文件提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”就是目前地方探索的主要內(nèi)容，目前還不成熟，并不適宜作為正式法律內(nèi)容。一些地區(qū)探索將閑置宅基地和農(nóng)房在一定期限內(nèi)出租用于“民宿經(jīng)營”。還有一些地方結(jié)合土地綜合整治調(diào)整村莊用地格局，將退出宅基地形成的節(jié)余指標(biāo)用于為農(nóng)村新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)提供集體經(jīng)營性建設(shè)用地。