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三、分析新《土地管理法》的影響，要實事求是

修訂后的《土地管理法》通過之后，將在2020年1月1日正式實行。這將對經濟社會各個層面都會產生很大的影響，但是必須要具體地分析影響的范圍和機制，不可籠而統之，陷入浪漫的想象，以為土地制度有大變，而實際上土地管理法的修訂就是完善現行土地制度，是小修小補而已。下面就輿論關注的幾個側面來分析。

1. 新《土地管理法》將進一步規范土地管理，增加基層土地管理能力。

在耕地保護作為我國基本國策的背景下，規范土地管理、更好地保護耕地是制定和修訂土地管理法律最基本的動力，這是自然資源部門最主要的職責。

全國范圍的調查表明農村土地管理是基層治理的難點，又主要表現為集體經營性建設用地問題，這有土地利益驅動的因素，也有國家基層治理能力不足的原因。在八九十年代，鄉鎮企業高速發展，集體土地非農使用規模很大，危及耕地紅線。由此，國家修訂形成1998年《土地管理法》，建立了中國特色的土地管理制度框架，提出了土地用途管制的基本思路，把集體土地也納入到土地利用總體規劃進行集中統一管理，并從法律上關閉了集體土地非農使用的市場。

然而，在鄉鎮企業改制、農村經濟全面市場化的背景下，農村經營性建設用地的供給很難沿用原農村土地管理制度。因此過去二十年，各地方紛紛創新“集體建設用地流轉”，由于缺乏頂層設計及土地管理不力，造成了諸多亂象。如集體建設用地流轉不符合規劃，隨意占用農田；盲目擴大集體建設用地的范圍，宅基地也被認為可以“入市”；非法的隱形集體建設用地市場大量存在，沖擊土地管理體制，等等。

新的土地管理法明確提出用“集體經營性建設用地入市”代替原來的農村集體建設用地制度，在農村集體土地所有制上建立了市場化土地供給制度，為鄉村新產業和新業態提供了合法土地，解決了眼下迫切的問題。

在各地調查表明，農村違法違規用地的重要原因之一是農村經營性建設用地制度嚴重滯后于現實。由于建設用地供給偏向城市，農村中小企業難以爭取到農轉非的用地指標，也難以爭取到政府征地的政策（地方政府缺乏財政資金，對征地缺乏積極性）。因此這些企業只有鋌而走險，違法違規占用集體土地建設企業廠房。追求農業農村現代化發展的地方政府也睜一只眼閉一只眼。

有了法律意義上的集體經營性建設用地入市制度，那么地方政府就可以賦權村社集體，既可以為企業提供合法土地，也可以為村集體增加集體經濟收入，激活農村社會。

2. 新《土地管理法》對不同的農村和農民的影響差異很大，主要受益者是發達地區和大城市郊區的農民。

土地制度改革的主要線索是正確處理農民和土地的關系。新修訂的《土地管理法》賦予村社集體更大的土地非農使用權利，可以增加村社集體在土地增值收益中的所得。不過要理解在集體經營性建設用地入市中，受益農村和農民是全國農民中的少數，其比例不會超過10%。大多數農村地區缺乏土地非農使用的機會，土地只適合作為農地，缺乏受益可能。他們只有通過政府征收土地增值收益調節金（又稱之為“土地增值收益稅”）來間接收益。

在原來的“集體建設用地流轉”中，地方政府也征收了一部分土地增值收益，但缺乏統一的規范，導致同一區域的村社集體收益的兩極分化現象。但是就如何征收土地增值收益調節金及其比例，新《土地管理法》并無明確規定，交由地方政府自行決定。其總體原則是保障農民合理利益有所增值，還要保障國家建設征收土地順利實施。

土地價值和區位緊密相關。東部沿海發達地區農村的土地價值很高。在同一區域內部，由于土地規劃定位不同，土地價值也有天壤之別。因此東部沿海地區農村的集體經營性建設用地入市將給村集體和農民帶來很高的收入，這在過去二十年的珠三角和長三角農村一直是存在的。

其次還有可入市的集體經營建設用地規模的分化。東部沿海地區的先發優勢及經濟聚集，在集體經營性建設用地的存量層面已經遠遠超過欠發達地區，如公開報道顯示廣東南海區可入市集體經營性建設用地規模為25萬畝，北京大興有近8畝，上海松江也有4.5萬畝，大多數中西部地區的存量土地規模很小，很多地方摸底的存量不超過1000畝，不僅缺乏價值，而且零碎，難以利用。即使通過規劃安排新增集體經營性建設用地供給，由于經濟欠發達，市場需求也并不多。

3. 新《土地管理法》無意推動“小產權房”轉正，反而對農村集體土地上的違法違規建設是當頭一棒。

新《土地管理法》對城市房地產市場的影響是輿論關注的一個焦點問題。筆者認為《土地管理法》修訂允許符合條件的集體經營性建設用地入市，對城市房地產市場影響不大，更無意促使“小產權房”合法化。

南寧小產權房拆除現場（圖片來源：《南寧日報》 張建偉攝）

國家允許集體經營性建設用地入市（包括允許盤活閑置宅基地和農房的政策）是為了促進農村經濟社會發展，無意擴大城市（農村）房地產供給，這是底線問題。新《土地管理法》第63條確定集體經營性建設用地的用途為工業和商業等經營用途，排除了用于房地產的可能性。

2017年，國土資源部和住建部印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定13個城市開展試點，也規定不能用于建設商品住宅。很多城市為了防止變相買賣，規定了房屋租賃的上限，比如北京為10年、合肥為15年，廈門則是6年且規定不得在租賃合同有自動續租條款。

按照《土地管理法》及《城市房地產管理法》，城市規劃范圍內集體土地必須經過征收轉為國有土地才能進入市場，這為房地產的發展提供了基本法律框架。在大城市，一畝房地產用地動輒拍出上千萬的價格，驅動村社集體、農民及一些房地產商要求集體土地自由進入市場用于房地產，全國各地建起了數億平方米的“小產權房”，沖擊了土地管理體制。

對此，國家態度一直是明確否定。此次《土地管理法》修訂無意為這些“小產權房”轉正提供合法依據，相反，新的法律制度及執行對存量“小產權房”的建設和銷售是當頭一擊。2018年，在秦嶺別墅事件之后，農業農村部在全國組織開展了“大棚房整治”的運動，各地針對集體土地上的違法違規建設（包括“小產權房”）進行整頓，聲勢浩大。在各地區調查，發現一些農村重要的龍頭企業、農家樂也因違法違規被拆除了。由于政策執行上的“一刀切”、對土地違法違規零容忍，甚至實際上是農民存放工具及生產資料的工具房、倉庫也被拆掉了。

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