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10月24日，十四屆人大六次會議表決通過全國人大常委會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方。

同時，全國人大常委會繼續授權國務院提前下達部分新增地方債務限額，期限仍為5年，意味著2024-2028年的新增債務限額可以像過去一樣提前到上一年四季度發下達。由于2023年地方政府新增債券規模為4.52萬億元（一般債券7200億元，專項債券3.8萬億元），今年底可以提前下達2024年新增地方債務限額最高可達2.71萬億元。

這一政策無疑為中國經濟恢復注入一劑強心劑，引發社會高度關注與討論。3.7億，是為了沖刺第四季度經濟增速，還是主要為緩解地方政府財政壓力？而專項債下達地方政府后，該怎么用，用在哪里，能否真正解地方政府的“渴”？

針對本次中央財政重磅政策，觀察者網對話了北京大學國家發展研究院院長姚洋教授。

觀察者網：姚老師，您好。10月24日，最受國內各界關注的消息是，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方。這一消息引發了極大的關注和討論，在這個時間點拿出這些政策，希望達到什么目的，發放至地方的國債能在哪些方面發力？

姚洋：就現在掌握的信息來看，具體怎么用、用在哪還不是很確定，只能根據官方對外正式公布的信息中包含哪些方面的用途，那這些應該就是最主要的。

中央政府發放1萬億國債的目的，還是要結合我們當前所處的經濟情況來分析，特別是地方政府財政狀況。過去三年，地方政府在防疫上花了很多錢，根據清華大學經濟管理學院院長白重恩老師的估算，地方政府斥資4萬億左右用于疫情，導致它們現在資金不足，所以這段時間我們聽到很多地方政府財政緊張的報道。

在這種情況下中央決定增發國債是恰逢其時，有利于補充地方政府的財政赤字，特別是緩解投資需求上的財政緊張。

觀察者網：24日您在聯合早報上發表了一篇文章，其中的一個觀點是希望中央能增發4-5萬億的特別國債。這個時間點很巧，我們現在看到中央確實推出1萬億國債，但不知道這個數量能夠達到什么的效果？之后是否可以預期還會再有所追加？

姚洋：未來是否會追加，現在還不好說。就我自己根據目前經濟狀況的判斷，如果地方政府的財政真如白重恩老師所估算的那樣，過去三年累計了如此巨大的赤字，那么1萬億顯然是不夠的。所以，期望中央政府能夠允許地方政府發更多國債。

我們的地方債確實是個問題，特別是地方政府的商業性債務，這是老大難了，所以一定要治理，中央的方向也是對的。但現在的問題是，在地方政府如此困難的情況下，是不是治理地方債的最好時機？我覺得這一點值得好好探討。

大概從去年年底開始，我們治理地方債的方式就是把水龍頭關緊一點，但在當時的背景條件下，顯然使得地方政府出現了財政緊縮，從某種程度上來說是存在政策失誤的。

我個人認為，由于剛走出疫情，整體經濟擴張還缺乏真正動力，地方政府在我們國家的經濟里面又占了特別大的比重，它一旦表現收縮，那么整個經濟就會跟著收縮。

從今年7月召開的政治局會議之后，中央已經意識到了這個問題，所以開始著手調整，比如出臺1.5萬億的地方政府化債方案，這對于緩解地方政府的債務壓力是有幫助的；到10月底，再推出1萬億國債，以進一步緩解地方財政壓力。

但是想讓地方政府真正緩過來，我覺得至少到明年年初，應該把明年的專項債提前發放，而且明年專項債的規模要再大一些。中央應該明確表示，有一些專項債就是用來救助地方政府的日常開銷的。

仔細看這次1萬億國債的用途，主要還是針對投資，對于地方政府財政赤字的實質解決不大。我此前也呼吁，我們還是應正面關注地方政府的財政赤字問題，如果這么大的赤財政赤字問題不解決，那么整個社會經濟都是收縮式的。

我原本的期待就是到明年年初的時候，能把明年的國債提前發放就行。那么，這次十四屆人大六次會議傳達的積極信號是，除了1萬億國債外，將2023年四季度有望提前下達的專項債限額再次提升至60%，即2.7萬億（一般債0.43億元、專項債2.28萬億元），這是時隔兩年后再次將提前發放額度提到這個水平。

觀察者網：確實是“雙管齊下”，關于1萬億國債的用途，重點提了八大方面，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板。作為專項債，這些資金有規定的使用項目或渠道，是不是真正能解地方政府財政上的“渴”？

姚洋：這也是我比較擔心的。當然，現在去看文件內容，說的有點模糊，比如這個“災”是否涵蓋新冠疫情支出的那些錢，因為這里面有部分是欠了企業的錢或欠發的工資，但這些是否包含在內，暫時也不清楚；如果包含在內，當然是好的；但如果要先進行水利建設方面的投資，對地方緩解財政困難起不到太大作用，所以之后要看發放下去后各地的具體實際用途。

坦白說，在地方政府財政很困難的情況下，想讓它再擴大投資，難度很大。我們都知道專項債一般只能負擔項目支出的一部分，幾乎不可能把整個工程的款項都覆蓋掉。歷史的數據就是如此，所以地方政府要么用自有資金來補充一部分，但目前肯定不可能，要么問銀行借，但銀行借貸得要資產抵押，沒有資產也借不成；最后怎么辦，只能去市場上公開發債。然而，后面這兩項恰恰是地方政府擴大商業性債務，這樣一來又和我們當下治理地方商業性債務的議程又沖突了。于是問題來了，這頭放了，商業性債務那一頭是不是也要放？

所以與其這樣矛盾，還不如直接明確告訴地方政府，這筆特別國債就是用來彌補你過去三年的財政赤字，不用再去另外擴大商業性債務了。因為這些國債就是明債；一次性多發一些，實質解決地方政府困難，讓他們輕裝上陣，然后再拿出辦法去治理它過去存在的那些老大難問題。我的一個總體想法是，既然我們提出政策去解決一件事，就應該到位，不能做一半從而引起其他問題。