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近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產國和消費國。上層建筑必須和經濟基礎相適應，在長期計劃經濟體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產力發展的制度因素，以適應發展了的經濟基礎的需要。

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進能源生產力的發展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業，它由計劃經濟體制下的電力部演變成政企不分、廠網不分的國家電力總公司。2002年起實施了對電力體制進一步的市場化改革，主要內容是進行了政企分開、廠網分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

本文節選自《篳路藍縷——世紀工程決策建設記述》，人民出版社2018年9月第一版

作為這一改革的參與者，回顧總結改革方案的形成過程，對能源領域的其他改革，乃至對其他經濟領域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進行調整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業飛速發展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家。電網從六大區域電網基本互不相聯到形成包括西藏和海南島在內的全國聯網。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認為電力體制改革停滯不前，甚至認為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內的能源事務發生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標準，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

著石頭過河”的漸進改革過程，兼顧推進改革和考慮社會承受能力，在維護社會穩定的前提下穩步推進改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競爭

20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進行改革的呼聲很高。過去政府管理經濟的架構很大程度上受到蘇聯的影響，設置了很多專業性的工業部門。隨著中國經濟體制改革的進行，眾多的專業部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業部門變成了企業，這些企業既管了一些企業性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業管理職能。當時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機關干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國改革進程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經變成公司但又兼有行政管理職能的機構進行進一步改革，首當其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設計改革方案。這個任務落到了當時國家發展計劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領導小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去；第二個是改革的模式，大家比較統一的看法就是政企分開、廠網分開、主輔分開。發電企業和電網輸配業務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發電企業剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發電企業剝離出來，組成了五家發電企業。五家可以相互競爭，根據企業的服務和其他方面的能力進行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發電企業也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業，也包括非電力部門的企業來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業的神華、同煤集團，民營的協鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠。現在從事發電的企業近上百家，原屬于國家電力公司的五大發電公司所占發電容量的比例現在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過程中比較難的是電網怎么辦？有人提出電網也可以引入競爭，類似于把發電變成五大公司一樣把電網也變成幾個公司。曾經有過設想，按照原有的六個電管局（東北、西北、華北、華中、華東、南方）變成六個電網公司。但是也有人提出，就算把電網變成六個電網公司，在任何一個電網公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北網，在東北地區內，也不可能把南方電網的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網不能拆分，應當是全國“一張網”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網分開，還要拆分電網覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發展成現在有相當規模的電力工業，現在給拆了，心里不好受。但是社會輿論都認為應該要進行政企分開和廠網分開，這已經是大勢所趨。再進一步把電網分開的意見阻力就大了。最后歸結起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網”還是“多張網”？高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠網分開直接關系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發電企業分離出去，還有電網公司拆不拆的問題，這要比現在想象的復雜得多。為了形成改革共識，當時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經驗，舉辦了很多國內外的研討會和座談會。電網能不能拆開，成了當時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點問題。社會上也很關注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經驗。一些投行為了找商業機會也來出主意，想以后幫助這些企業上市，達到某種經濟利益。其實全世界各國電力管理模式沒有哪個是完全一樣的，大家公認是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當時各種意見魚龍混雜。由于在這個問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現在還沒有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志。實際上，最后問題就集中到“一張網”還是“多張網”上了。