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12月初，中共中央密集召開會議商討明年經濟問題。12月6日的中央政治局會議提出，2023年要“突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長。”

過去三年，即使在疫情環境之下，中央政府既沒有像發達國家那樣啟動銀行印鈔機，又沒有大規模發放福利補貼，而是采取了積極財政政策和穩健的貨幣政策，與此同時，也沒有放松經濟結構轉型和金融風險的防范。

然而今年以來，經濟形勢受疫情沖擊較大，從中央到地方財稅銳減，全民抗疫背景下財政支出巨大。盛中明、余永定和張明等經濟學家近期發布的報告顯示，中國政府若完成2022年支出目標，將有約3.5萬億的計劃外資金缺口。

在此背景下，中國將如何破解財政難題以力保穩增長大局？觀察者網近日采訪了中國社科院金融研究所副所長張明。

·財政減收：經濟下行和房地產低迷是兩大主因

觀察者網：我們關注到您和余永定、盛中明等經濟學家近期發布的報告，其中一個結論說，2022年若完成支出目標，將有約3.5萬億的計劃外資金缺口，怎么理解？

張明：2022年初，政府預算草案中分別計劃了26.7萬億的一般公共預算支出和13.9萬億的政府性基金預算支出（合計40.6萬億），年初計劃的綜合收支缺口為9.7萬億元，但與此同時安排了約10萬億的缺口彌補資金。也就是說，如果政府收入可以按計劃實現，政府的綜合財政收支完全可以實現平衡。

但是，當前的經濟形勢可能會使政府收入難以實現目標，如果要完成年初預算安排的支出目標，政府綜合收支缺口將達到14.1萬億元，預算安排的10.6萬億缺口彌補資金將不能彌補這一缺口，這就會出現3.5萬億元的計劃外資金缺口。

觀察者網：也就是說，目前來看，財政收入遠不及預期？

張明：是的。中國政府的預算管理體系由四本預算構成：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算（扣除財政補貼后）收入，這四本預算收入占總收入的比例分別為53.3%、25.8%、1.4%和19.5%。

我們將一般公共預算、政府性基金兩本預算的收入合計視為政府綜合財力，這兩本預算的收入占四本預算合計的比例近80%，是中國政府最主要的收入，直接關系到主要政府職能能否順暢履行。

2019年之前，政府綜合財力的年增速可達10%以上，2020年，在疫情沖擊下，綜合財力增速降至0.5%，接近零增長；2021年增速恢復性反彈至8.8%。2022年，受多重因素影響，政府綜合財力再次顯著下行，1月-10月政府綜合財力累計同比下降13.4%。

細分來看，1-10月累計，全國一般公共預算收入173397億元，扣除留抵退稅因素后增長5.1%，按自然口徑計算下降4.5%；同期，全國政府性基金預算收入52166億元，比上年同期下降22.7%。

其中中央政府性基金預算收入3629億元，比上年同期還在增長，盡管增幅比較低，為7.3%；但地方政府性基金預算本級收入比上年同期下降24.3%，為48537億元，其中，國有土地使用權出讓收入44027億元，比上年同期下降達25.9%。

觀察者網：這么看來，房地產行業的低迷是一大主因？

張明：沒錯。綜合來看，經濟活力減弱、房地產下行是綜合財力大幅下降的兩大因素。

稅收減少的趨勢在疫情前的表現就已經較為明顯了，疫情之后就更加突出。主要原因在于經濟增速下行和持續多年的減稅降費同時推動了稅收增速下降。

隨著經濟增速不斷走低，加上2016年的全面“營改增”、2018年-2019年連續的增值稅調降稅率，2019年稅收收入增速已降至1%，是此前近30年余年來的最低值。

2022年，經濟下行壓力不減，為緩解企業現金流緊張局面，財政政策在收入端發力，實行大規模的增值稅留抵退稅政策。根據財政部公布的數據推算，1月-9月增值稅退稅額為1.78萬億元，這使得國內增值稅累計同比出現了33.4%的巨大降幅。即使剔除退稅因素，1月-9月1%的稅收收入累計同比增速也處于歷史級別的低水平。

房地產深度下行對政府財力的沖擊當然很大，因為政府綜合財力的近40%直接由房地產行業貢獻。

江蘇淮安：大運河畔房地產建筑樓群。圖源：視覺中國

2021年下半年，中國房地產開始呈現出明顯的下行態勢。進入2022年，中國房地產行業繼續向下探底。住宅期房市場表現尤為慘淡，而且恢復較慢。與房地產交易直接相關的土地增值稅和契稅在2022年1月-9月累計同比分別下降了8.9%和27.1%。1月-9月地方國有土地出讓收入下降了28.2%。

我們知道中國的地方政府幾十年來已經形成的土地財政+基礎設施建設投資的經營城市模式：利用土地出讓收入為基礎設施融資，又通過基礎設施建設提升土地價值。土地財政的載體融資平臺，事實上成為地方政府的第二財政。

不過，所有平臺公司為政府支出的事項都將變成平臺公司對政府的應收賬款（也即隱性債務）。而且，平臺公司通常不會把政府后續劃撥資產用來沖銷上述應收，而是用來補充資本金。這就造成平臺公司債務的不斷增加。

土地出讓收入銳減，以往地方政府依賴土地出讓收入和存量土地價值進行的綜合融資、建設模式，將受到極大考驗。

目前各地政府普遍減收、部分地區債務還本付息壓力較大。地方財力缺口的彌補，一方面依靠中央政府轉移支付，一方面有賴于通過各種方式舉債。但地方政府正在承受越來越大的債務還本付息壓力。

2021年，地方政府債券還本付息支出3.6萬億元，占到全國地方政府綜合財力（包含接受中央轉移支付的地方一般公共預算收入+政府性基金預算收入）的12.5%。遼寧、天津、內蒙古自治區和貴州的這一比例超過20%，17個省市還本付息負擔超過全國平均水平。

為了彌補可能出現的3.5萬億元的計劃外資金缺口，從財政上來看，縮減支出、調入其他收入、追加政府債務。在財政困難的情況下，這三種做法都有其合理性。

但是，由于調入資金的空間有限，財政支出也需要保持一定的強度以穩定經濟增速、保障就業和社會穩定；所以，為了實現穩增長的目標，進一步擴大國債規模是政府不得已而為之的合理選擇。

·中國債務過高的風險被夸大了

觀察者網：海內外輿論普遍認為中國宏觀杠桿率過高，尤其是地方政府，這使得中國政府很長一段時間以來都在下大力氣去杠桿，繼續擴大國債規模是不是又加重了這種擔憂？

張明：這里面需要澄清一些事實。流行觀點認為，中國的杠桿率過高。為了防止金融風險上升并最終釀成金融危機，中國必須降低財政赤字占GDP的比重（財政赤字率）、降低政府杠桿率，或至少要穩定這兩個比率。這類觀點雖然不無道理，但卻并不完全切合中國國情。

中國中央政府杠桿率（國債/GDP比）僅20%，全國政府債務/GDP比為47%（2021年），遠遠低于大多數發達國家水平。

當然，按照IMF估計，中國的“廣義”財政赤字明顯高于中國公布的財政赤字（即一般公共預算赤字）。與此相對應，中國的“廣義”杠桿率為70%左右。

即便如此，中國政府的杠桿率也明顯低于美國和日本等國家。更何況所謂廣義赤字和相應的“廣義債務”的概念本身也是大有可討論之處的。中國居民的杠桿率在世界上處于低水平，關于這點就毋庸贅言了。

即便由于中國企業杠桿率很高，導致中國總杠桿率在世界名列前茅。中國的總儲蓄（政府儲蓄+居民儲蓄）大于總投資（政府投資+居民投資）則是不爭的事實。唯其如此，中國年年維持貿易順差、經常項目順差，成為擁有2萬億美元海外凈資產的國家，是世界上最大的債權國之一。

通過新增國債發行彌補擴大的財政收支缺口必然導致中國政府顯性杠桿率的提高。但就中國目前的經濟形勢而言，最重要的是重振增長。

只要利息率能夠維持在比較低的水平，只要通貨膨脹還維持在可控范圍內，為了彌補計劃外資金缺口，我們就不必過于擔心財政赤字的增加和政府杠桿率的提高，不能為穩定和降低杠桿率而犧牲經濟增長。

中國的經驗已經證明，為了降低杠桿率而犧牲經濟增長的結果大概率是杠桿率的上升而不是下降。不僅如此，從長遠看，國債發行的增加、國債市場的拓展將為中國未來資本市場資金配置的改善，政府宏觀調控能力的提高打下堅實基礎。

當然，盡管宏觀杠桿率對中國造成的金融風險被夸大了，并不意味著中國可以對金融風險掉以輕心。中國的金融風險主要來自激勵機制、金融監管和體制性方面的缺失，但這些問題必須靠改革和結構調整而不是靠緊縮財政，靠降低宏觀杠桿率所能解決的。